關于沈陽市土地儲備工作現狀分析及對策建議

崔鑫

沈陽市土地儲備服務中心 遼寧沈陽 110000

1 沈陽市土地儲備工作基本情況

1.1 規范開展土地儲備工作

我市土地儲備工作嚴格按照國土資發[2007]277號《土地儲備管理辦法》，同時結合本市實際情況，依據年初制定的年度土地儲備計劃，遵循“應儲盡儲，科學收儲”的原則，對于經營性用地執行招標、拍賣、掛牌制度，土地出讓嚴格按照“凈地”出讓。在土地儲備具體實施過程中，充分考慮土地成本與政府收益，市區級政府良性互動，相關工作人員逐個地塊現場踏勘、核定規劃、核實成本、進行盈虧經濟測算。對于經營性用地項目，經測算政府收益低于“七金”和出讓金標準之和的項目一律不予儲備，堅決保障政府土地收益。同時，積極籌措土地儲備資金，認真開展土地儲備項目經濟分析，做到成熟一宗、收儲一宗，各個儲備項目的征收工作有序進行[1]。

1.2 2020 年沈陽市土地儲備實際完成情況

2020年，盡管在新冠疫情影響下，全球經濟一片狼藉，我國土地市場也步入相對特殊階段，但是我市土地市場的熱度仍未有冷卻跡象，通過采取各種有效措施應對不利影響，土地儲備工作一直處于可持續發展的良好態勢，為土地供應市場提供充足的土地資源。

據有關數據統計，2020年全市（不含縣域）共實施土地儲備項目234宗，儲備面積約2669公頃，預計可出讓面積約2055公頃。其中，往年結轉項目178宗，儲備面積2041公頃，預計可出讓面積1534公頃；2020年新增儲備項目56宗，新增儲備面積628公頃，預計可出讓面積521公頃。截止2020年年底，市級（不含縣域）土地市場已成功出讓土地183宗，出讓面積約1169公頃，土地儲備量完全能夠滿足市場供應的需求。

2 存在的主要問題

從2001年實施土地儲備交易以來，全市每年新增儲備土地（包括市本級和獨立區）達數千公頃，累計收繳土地出讓金早已突破百億大關。這些土地和資金為沈陽市進行大規模的城市建設，提供了充足的后勤保障[2]。盡管我市土地儲備工作已取得一定的成效，但是仍存在以下幾個問題：

（1）土地征收周期長和“凈地”不凈，導致地塊成本增加。受各種因素影響，已實施的土地儲備項目征收工作進展緩慢，征收周期普遍較長，財務費用大幅增加，使地塊成本加大，嚴重影響地塊后期出讓工作。

（2）面積較大項目征收占壓資金嚴重，同時地塊前期征收測算成本不夠科學。對于那些面積較大地塊，這些項目征收成本高、出讓難度大，造成儲備資金短時間內難以回籠，資金周轉壓力大。而且部分項目由于前期征收測算不科學，導致地塊征收后期無法按原協議履行，成本增加使開發商難以“亮劍”，以致項目中途擱淺。

（3）項目融資成本增大。近年來，土地儲備機構被列入政府融資平臺、房地產類平臺，融資規模受到兩類平臺的限制。同時，根據財政部、國土資源部、中國人民銀行下發的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜〔2006〕68號），土地出讓收支管理實施嚴格的收支兩條線，所有的土地出讓收入全部交由當地財政部門統一核算，如果當地財政部門不及時將土地儲備資金返還給土地儲備機構，會造成其更大資金壓力。

（4）國家宏觀調控政策及新冠疫情影響逐漸顯現。疫情期間，土地市場受到極大限制，尤其是部分知名房企已出現巨大資金鏈松動，購地計劃后置，土地出讓放緩，導致儲備資金無法及時收回。

3 對策建議

就以上存在的問題，本人結合相關工作經歷，提出以下對策建議：

（1）規范制度，理順體制，加強協作，協調關系。市政府的支持與指導是保障土地儲備制度成功運作的關鍵，因此，應成立土地儲備工作組，成員由市政府、自然資源局、城建、發改委、財政局、稅務局、房產局、環保局、文旅局、司法等相關部門的主管領導構成，作為城市土地儲備制度的決策機構，土儲中心則是土地儲備制度的執行機構[3]。建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，相關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地儲備和出讓計劃，讓土地儲備和出讓計劃與整個城市的經濟發展計劃、用地計劃、舊城改造計劃、房地產開發計劃等有機結合起來，把有關責任層層分解到各職能部門，保障政府對城市土地資源的有效經營。

（2）嚴控土地征收成本，妥善處理出讓項目遺留問題。在征收過程中，各區政府應嚴格執行市區政府簽訂的征收包干協議，做好“陽光”征收工作，保證政府土地收益。同時，抓緊完成已出讓地塊中“凈地不凈”問題，及時做好被征收地塊土地房產注銷后續工作。對閑置土地進行進一步清查、統計、處理，并將閑置土地納入土地儲備和土地出讓計劃，最終消化和盤活存量土地。

（3）創新土地儲備融資渠道，確保土地儲備資金及時到位。一是積極爭取市財政支持，做好項目儲備和出讓計劃，讓財政資金落到實處；二是發行土地儲備政府債券，針對土地儲備融資規模、風險評估等做好基礎分析工作，降低市財政資金壓力；三是推進和嘗試與資金雄厚的大型房企溝通合作，進行土地一級開發整理；四是專款專用，嚴格利用土地儲備資金用于土地儲備相關工作的開支。

（4）針對疫情或可能出現的未知風險，建立預警機制，加強土地儲備的監管和風險防范。一是建立與完善土地供求平衡機制，嚴格按照規劃分級、分批、分期地做好土地規劃和土地儲備，防止出現用地與規劃的矛盾；二是建立靈敏的土地價格調整機制，防止土地價格的非正常波動而引起城市建設和發展的波動；三是建立穩定、安全的土地儲備融資協調機制，準確把握土地資金占有量、周轉量及資金回收時間，降低資金使用成本，規避融資風險；四是進一步強化土地市場基礎數據的采集、整理和統計工作，加強市場分析能力，提高市場分析水平，及時發現市場運行中存在的問題，準確研判市場發展趨勢，把握市場運行規律，提高駕馭土地市場能力。