部門（單位）整體支出績效評價優化探索

廖青

【摘? 要】部門（單位）整體支出績效評價是對部門或單位預算支出績效管理的一項重要舉措。論文從部門（單位）整體支出績效評價概念、評價實施進展情況、遇到的問題和改進措施建議等方面進行探討，為推動部門（單位）整體支出預算績效評價提供參考。

【Abstract】Department （unit） overall expenditure performance evaluation is an important measure of department or unit budget expenditure performance management. This paper discusses the concept of the performance evaluation of the overall expenditure of the department （unit）， the progress of the implementation of the evaluation， the problems encountered and suggestions for improvement measures， so as to provide reference for promoting the performance evaluation of the overall expenditure budget of the department （unit）.

【關鍵詞】預算績效;部門（單位）整體支出;績效評價

【Keywords】budget performance; overall expenditure of the department （unit）; performance evaluation

【中圖分類號】F812.45? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）11-0119-03

1 引言

黨的十九大報告首次提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。預算績效管理是績效管理的重要組成部分，其根本目的在于提升預算管理水平、優化財政資源配置、提高資金使用效益。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出將部門和單位預算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權，圍繞部門和單位職責、行業發展規劃，以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業務實施效果，提高部門和單位整體績效水平。本文結合近幾年部門（單位）整體支出績效評價試點工作經驗，分析評價發現的問題，從績效目標設置、績效評價指標制定、績效評價工作開展和績效評價結果應用等方面進行分析，為加快推進部門（單位）整體支出績效評價提供參考。

2 基本概念

部門（單位）整體支出績效評價是財政部門或預算部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價指標和方法，對部門或單位某一時期內的履職情況、績效目標完成情況、預算資金管理和使用情況、重點任務完成情況等方面進行科學、客觀、公平和公正的評價。

與項目支出績效評價比較，部門（單位）整體支出評價呈現以下幾個不同點：一是評價范圍更廣，涵蓋了基本支出和項目支出;二是評價更全面，評價重點由項目產出成果效益拓展至部門（單位）整體履職情況、規劃實現情況和重點任務完成情況等;三是評價結果應用對于提高部門或單位整體預算績效水平更有指導性，可以有效彌補項目支出績效評價的局限性。吳蓉（2017）認為，部門（單位）整體支出績效評價有助于幫助部門（單位）查找預算管理過程中的薄弱環節，督促其改進和完善預算資金管理，提高預算資金決策及使用效率。

3 評價思路

目前，部門（單位）整體支出績效評價思路主要有3種：第一種是項目導向，從“投入-過程-產出-效果”方面進行評價，關注目標設置和資金安排，過程方面關注資金管理、預決算及績效管理、業務管理等綜合內容，產出和效益方面主要關注部門（單位）的職責特點和履職情況。但是，按照這個思路進行績效評價存在一定的局限性，例如，對于部門（單位）在決策方面、資金資源整合方面的評價稍顯不足，同時，由于過多關注制度建設情況，對于部門（單位）預算管理特點和職能屬性結合不夠緊密。第二種評價思路是流程導向，從“部門決策-管理效率-部門履職-社會效益”方面進行評價，與項目支出績效評價相類似的是，在管理效率部分主要關注財務管理和業務管理情況，部門履職和社會效益部分聚焦部門（單位）的核心業務，考核核心業務的完成情況。這種評價同樣也是在部門（單位）決策方面、資金資源整合管理方面的評價體現不足。第三種是任務與流程相結合的評價思路。這種評價思路橫向從“任務目標管理-資金配置-履職效能-社會效應”4個維度開展評價，綜合結合部門（單位）核心職能，與橫向維度對應匹配，每一類職能在評價維度中完整體現，形成每類職能對應的評價指標，更加立體、完整地展現部門（單位）整體績效，同時，將戰略目標設置、資金資源配置作為評價的主要內容。這一種評價思路與前2種思路相比，更加全面和完善，但是難點在于需要針對性地解析部門（單位）特定職能，構建每類職能相適宜的橫向評價維度，可能存在職能間評價重點不同、評價維度不易整合的情況。

4 評價指標體系

2013年，財政部印發《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號），規定了部門整體支出績效評價的共性指標體系框架。具體績效評價工作實操中，評價機構在此共性框架下，結合被評價部門（單位）特點設置適宜的績效評價指標體系。表1為某單位整體支出績效評價指標體系。

5 實施進展情況

自2011年財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》印發以來，各中央部門和地方財政部門逐步開展部門（單位）整體支出績效評價實踐，生態環境部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局、中國民用航空局先后開展了部門（單位）整體支出績效評價試點先行。地方層面，2011年，北京市出臺《北京市市級預算部門整體支出績效評價操作細則（試行）》，開展部門整體支出績效評價工作。2012年，湖南省印發《全面推進預算績效管理的意見》，開展縣級財政支出績效管理綜合評價和部門整體支出績效評價，2013年，海南省印發《部門整體支出績效評價方案》，江西省、廣東省、浙江省等均在省內各部門開展了部門整體支出績效評價。

6 存在的問題

結合其他省份工作開展情況，目前部門（單位）整體支出績效評價存在的問題主要表現在：

①績效管理理解不到位。雖然項目支出績效評價已實施多年，部門（單位）整體支出績效評價試點工作也開展了近十年，但是很多單位對預算績效管理的認識和理解仍不夠深入清晰，單位將績效評價等同于審計，認為預算績效管理工作只與財務部門有關，重預算申請，輕目標設置，重預算資金使用，輕過程管理和效益實現評估。

②整體績效目標設置不規范。績效目標是績效評價工作開展的前置條件，績效目標填報質量直接關系到績效評價的客觀性和合理性。實際評價工作中發現，絕大多數單位績效目標設置存在不規范、目標過于細化或宏觀、重點不突出等問題。目標過于細化主要體現在將工作內容或成果產出簡單羅列作為單位整體支出績效目標，或將部門（單位）承擔的多個項目績效目標進行簡單匯總，如“承擔XX工作”“舉辦XX會議”“完成XX研究”“形成XX研究報告”等。過于宏觀主要體現在目標不能體現部門（單位）特征且無法考核，如“保質保量完成上級主管部門交代的任務”“提高管理水平”“為政策制定提供技術支撐”“滿足上級主管部門管理需求”等。上述績效目標既不能體現部門或單位職能定位，也無法體現部門或單位的戰略規劃和重點工作任務，在實際預算編制過程中無法作為預算資金科學分配依據。

③第三方評價機構專業水平參差不齊。部門（單位）整體支出績效評價與項目支出績效評價相比，涉及評價因素多，評價范圍廣，專業度高，因此，對于第三方評價機構的要求也相應較高。目前對于第三方機構缺乏有效的監督和考核機制，評價機構專業水平參差不齊，評價流程、評價方法、評價標準等缺乏統一規范，導致部門（單位）整體支出績效評價報告質量無法得到保障，評價結果缺乏科學性，同時也阻礙了評價結果的公開和應用。

④評價體系不完善，個性指標缺乏。績效評價指標是衡量績效目標實現程度的評價工具，2013年，財政部印發了《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》，規定了投入、過程、效果等3個一級指標和預算配置、預算執行、預算管理、職責履行、履職效益等二級指標及相應的三級指標，共性指標體系相對比較完整。但是，部門（單位）整體支出績效評價更加關注部門的預算安排、職能履行和履職效益，共性的指標體系下職責履行和履職效益指標太過籠統，不能體現部門或單位之間職能的差異，在實際評價工作中，共性指標體系框架無法簡單套用，需要評價主體針對不同類型、不同職能特點的單位，進一步細化更有針對性的指標，特別是效益類指標，目前對于個性指標方面的研究仍屬于起步階段，個性指標的設置完全依賴于評價機構，而評價機構的良莠不齊也導致了部門（單位）整體支出績效評價整體上科學性、合理性不夠。

⑤評價結果應用不夠。開展部門（單位）整體支出績效評價的最終目的是提升預算績效管理水平、強化部門預算主體責任、提高資金使用效益，從而保障部門更好地履職盡責。在當前開展的整體支出績效評價實踐中，絕大部分是后評價，很多是為了評價而評價，大部分部門（單位）對績效評價分數或評價等級的重視遠超出對評價結果的應用，評價結論與建議最終只存在于報告中，往年評價發現的問題在后續年度中仍然不斷地重復出現，最終使得績效評價流于形式，也使得績效評價的意義和價值大打折扣。

7 部門整體支出績效評價優化建議

隨著新預算法的頒布實施，部門（單位）整體支出績效評價將成為未來幾年預算績效管理領域的重點，針對上述問題，本文提出如下幾點優化建議：

①加強宣傳培訓。由上至下加強預算績效管理培訓，增強全體人員預算績效管理意識，在部門（單位）內部樹立“人人思績效，事事講績效”的預算績效管理理念。

②加強前期指標設定指導。績效目標是預算績效管理最前端也是最關鍵的部分，所有的預算活動都是圍繞著實現績效目標展開，績效目標的完成質量直接影響預算編制、預算執行監控和預算監督。建議在績效目標設置階段，適當引入專家或第三方機構的力量，指導部門或單位設置科學、合理、量化、可衡量的績效目標。

③加強第三方機構監督考核。2021年4月，財政部印發了《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號），從受托方角度對第三方機構從事績效評價業務進行引導和規范，有利于促進從事績效評價的第三方機構健康發展，不斷提升績效評價的科學性、公正性和可信度。開展第三方評價機構管理研究，落實第三方機構評價監督和考核機制，充分利用行業學會和互聯網大數據，建立第三方機構信用管理平臺，促進行業健康發展。

④評價指標體系設計。部門（單位）整體支出績效評價應充分體現部門或單位職能特點，開展評價時，評價機構應在財政部共性指標框架內，根據部門或單位履職特點，設計、細化相應的個性指標，特別是職能履行和效益方面。如某中央部門，下屬單位類型包括監察執法單位、政策研究單位、教育培訓單位等，開展單位整體支出績效評價時，應根據單位類型和職能設置相應的個性評價指標，如監察執法單位，應當重點對其監察執法效果和執法對象滿意度進行評價;政策研究單位，應當重點對制定的政策建議采納應用廣度和應用程度進行評價;教育培訓單位，應當重點對培訓覆蓋率，培訓課程設置合理性、培訓學員滿意度等進行評價。

⑤評價結果應用。績效評價的最終目的是優化部門資金分配和資金使用，從而提高公共服務產品質量，提高財政資金使用效率。目前由于種種原因，部門整體支出績效評價結果實際應用的效果不甚理想。為進一步強化評價結果的應用，首先，應將績效評價結果公開制度化，特別是社會關注度大的行業部門，應針對不同對象的需求，采用不同的方式公布績效評價報告，如在公眾較易獲取信息的平臺上全文公示績效評價報告、向利益相關者就績效評價結果進行口頭匯報等。其次，應建立績效評價結果與預算資金撥付關聯機制，根據評價等級調整下年度預算資金安排，增強績效管理約束力。

【參考文獻】

【1】吳蓉.淺析部門整體支出績效評價[J].經濟師，2017（08）：147+149.

【2】許安拓，梁潔.部門整體支出績效評價的改革研究[J].財會研究，2018（11）：5-9.

【3】童偉，田雅瓊.部門整體支出事前績效評估方法及路徑探討[J].地方財政研究，2018（01）：32-38.