電力供給側改革政策實施效果研究

劉曉敏

【摘? 要】電力行業作為國民經濟的基礎產業，隨著經濟進入以增速變緩為特征的“新常態”，我國的電力行業正開展一場以增質提效為目標的“供給側改革”。電力供給側改革離不開政策的引導和規范。論文從各省電力供給側改革響應情況、電源與電網供應情況、地區示范項目建設情況以及電力體制改革推進情況等方面對電力供給側改革政策實施效果進行實踐分析，同時針對電力供給側改革政策存在的問題提出相關發展建議，以實現更好的電力供給側改革政策效果。

【Abstract】As a basic industry of the national economy， the power industry in China is carrying out a "supply-side reform" aimed at improving quality and efficiency as the economy enters the "new normal" characterized by slower growth. Power supply-side reform can not be separated from policy guidance and norms. This paper analyzes the implementation effect of the power supply-side reform policy from the aspects of the response to the power supply-side reform in various provinces， the supply of power and power grid， the construction of regional demonstration projects and the promotion of the power system reform. At the same time， relevant development suggestions are put forward in view of the problems existing in the power supply-side reform policy， so as to achieve better effect of the power supply-side reform policy.

【關鍵詞】電力行業;供給側改革;實施效果

【Keywords】power industry; supply-side reform; implementation effect

【中圖分類號】F426? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）11-0131-03

1 引言

2015年11月，“供給側改革”這一專有名詞被財經領導小組人員首次提出，隨后又被進一步擴充，強調要對供給質量和供給效率進行提升，對供給側改革實施結構性調整，以此推動我國社會生產力的高速發展。從我國經濟發展現狀來看，經濟運行面臨著結構性失衡問題，單純依靠總需求管理已不能適應經濟發展需求，需要從供給側、結構性改革上想辦法，努力實現供求關系新的動態均衡。而電力供給側改革作為推動電力行業發展的重要航標，對實現產業結構調整、降低能耗、促進環保等目標起著至關重要的作用。對于電力行業自身來說，已經不能再依靠加大“投資”來解決行業發展困境，我國的電力行業，迫切需要開展一場以增質提效為目標的“供給側改革”，以促進電力結構優化，改變以往粗放式能源發展方式，推動我國電力行業持續健康發展。

2 電力供給側改革政策

電力供給側改革的順利進行離不開政策的引導和規范。目前，中央和地方政府均出臺鼓勵電力供給側改革的政策文件。

一方面，國家頒布多項政策來鼓勵清潔能源發電項目建設，同時也頒布一些限制性政策推動火力發電企業轉型發展，以資源保護為前提，以技術升級為手段來實現促進火電供給的低碳化、綠色化發展。最終實現清潔能源供給與化石能源供給優勢互補的局面，進而不斷優化電力供給結構。

另一方面，國家為提高電力消納能力、促進電力資源在全國范圍內的合理配置作出了重要部署和決策，對電網技術創新發展進行政策激勵，積極進行智能電網和能源互聯網建設投資，以示范項目的形式給予技術研發的基礎性設施扶持，使其電網技術水平不斷提升，擴大電網調度及負荷能力。同時對省區間電力外送通道進行合理規劃，積極促進電力供需雙方的聯絡，提高大電網和微型電網間配置電力資源的協調能力。

3 電力供給側改革政策實施效果

電力供給側政策是在中央政府宏觀政策引導下，各級地方政府逐漸配合，最終共同發力促進電力供給側改革發展。

3.1 各省電力供給側改革響應情況

隨著一系列頂層配套文件出臺，電力供給側改革以試點省份為重點，向全國范圍內推廣。其中，湖南省通過不斷提高電力供給服務水平，為電力用戶提供更為便捷的服務;通過調整電力產業結構，實現電力供給結構性改革;通過成立電力交易中心，為電力市場體系建設作出突出貢獻。

山西省在電力供給側結構性改革中一方面加快優化煤電項目布局，淘汰落后的產能，另一方面積極對可再生能源開發與利用進行引導，加快晉電外送通道的建設。同時也強調創新電力市場化交易模式，促進多類型市場主體的形成，營造良好的電力市場環境、構建完備的電力交易平臺，增強電力交易機構的獨立性。

廣東省在出臺的供給側結構性改革總體方案文件中，強調從兩方面調整電價：一方面通過完善煤電價格聯動機制，降低電力企業成本;另一方面則要求完善差別電價政策。同時，廣東省供給側方案提出，一要推進電力直接交易，進一步擴大直購電市場規模;二要加快電力市場建設，形成相對穩定的中長期交易機制，逐漸構建交易類型多樣、交易功能完備的電力市場;三要推進售電側改革試點。

陜西省也進行電力市場建設，該省關于電力市場相關環節包括電力直接交易、輸配電價改革、售電市場。

湖北省則推出“5+1”配套供給側改革文件，一方面將燃煤發電的上網電價下調所產生電價空間用于降低企業用電價格;另一方面對淘汰類行業繼續實行差別電價和懲罰電價，更是對戰略性新興產業納入直供電改革試點等優待電價政策范圍。湖北省出臺的文件也強調促進電力市場交易，但著重促進輸配電價改革，強調在全國率先建立規則明晰、科學合理、監督有力、公平透明的獨立省級輸配電體系，形成保障湖北電網安全運行、滿足湖北電力市場需求的輸配電價機制。

貴州省出臺了降電價方案，并著重降低工業綜合用電價格，使得貴州省成為全國工業電價最低的省份之一。

3.2 電力行業電源與電網供應情況

3.2.1 電源供應結構調整取得新進展

在能源綠色發展的政策引導下，我國逐步調整電力發展結構，側重對電源側、電網側進行改革，降低煤電比重，積極發展清潔能源，提高電力清潔化水平。

電力行業積極推進落后產能淘汰工作，并促進電力產業升級。同時國家嚴控煤電投資建設取得明顯效果，通過建立風險預警機制，采取嚴控項目建設的舉措，規范開工秩序，嚴格對煤電產能規模實施控制。與煤電投資下行相反，非化石能源發電迎來了蓬勃發展的上升趨勢，其中當屬太陽能發電發展速度最快，隨著光伏扶貧力度逐步加大，涉及范圍也更加精準，同時光伏領跑者計劃全面啟動，“光伏+特色產業”獲得快速發展?？稍偕茉匆呀涍M入了規?；l展的新階段，并且可再生能源的清潔替代作用日益彰顯，目前我國清潔能源裝機容量都已穩居全球首位。

3.2.2 電網優化配置資源能力大幅度提升

近年來，我國特高壓輸電線路逐步擴張，電網通道逐漸增多，并且“八交十直”特高壓輸電通道已經建成。與此同時，我國電網線路長度、電網輸送距離以及電網輸送電量都在國際居于前列，西電東送的特高壓輸電線路也逐步完善，使得中東部省份眾多電力用戶得到切身益處，提高了電力供給的清潔化程度。在政策引導下電網建設進程突飛猛進，此時電力清潔資源有豐富的渠道得以外送，一方面減少了西部地區電力資源消納不足的問題，另一方面又對中部和東部緊缺的電力需求局面實現了較大程度的緩解。與此同時，主電網之間相互聯絡，實現了電源與電網的有效匹配。而對于智能電網和配電網這一重要的電力基礎設施，國家投入建設的力度較大，相應的政策成果也較為明顯，智能電網目前已處于世界領先發展的地位，并且在實踐中極大地促進了電力資源的優化配置。

3.3 地區示范項目建設情況

3.3.1 電力項目建設進程加快

在國家的政策引導下，各地區在本地也紛紛支持光電供給，多個省市均通過制定規劃和相關政策支持當地光電的發展。河北省整合資源促進產業發展，并完善知識產權和人才政策;北京實施“金色陽光”工程，根據不同項目特點給予財政補貼，并實施陽光科技振興計劃，加強技術創新體系，開辟多元投資渠道;上海市則對引進的龍頭企業設立產業發展專項資金，并將新能源高新技術重點項目納入“綠色通道”;江蘇省也開展省級光伏發電項目資金扶持，并對光電上網及并網給予補貼;浙江省提出對光伏發電價格給予一定的補貼，將土地等資源配置向光伏發電項目傾斜，并鼓勵社會投資，加大金融支持;江西省則落實稅收減免及收費減免政策，提供貸款擔保、成立光伏產業發展基金，并建設國家級硅材料與太陽電池工程研究所;遼寧省將光伏產業納入重點發展領域，同時設置光伏發電上網電價的財政補貼資金，支持太陽能光伏發電產業健康快速發展。

3.3.2 電力項目地區布局逐步優化

電力建設項目受到國家宏觀調控，在政府區域差別化激勵政策下，電力項目布局逐步優化，總體來講，電力項目布局從一開始主要集中于西北、西南部資源豐富地區，造成項目冗余、市場飽和等現象，但隨著國家政策導向的轉變，中東部地區也迎來了光伏發電項目的建設高峰，此時就地發電、就地消納的分布式項目逐漸增多。電力項目地區規劃趨于完善，不再是集中化發展，而是采取多地共同發展的局面。具體而言，我國電力大力推進風電資源開發，青海、江西、廣西3個盲區省份風電項目實現突破，重點區域項目布局持續優化，項目發展質量效益更加突出。隨著國家電力對風電盲區開發力度的加大，風電規劃也進入更加完備的階段，并重點規劃建設了酒泉、山東、吉林、哈密等幾個區域大型的風電項目基地以及相關的配套外送工程。此外，國家以中東部以及南部地區作為建設重點，積極發展海上風電項目，推動分散式風電的發展。

針對發電供應調節能力嚴重不足、影響新能源更大規模消納的情況，應不斷加快核準、加大新開工抽水蓄能電站規模，并主要布局在遼寧、江蘇、福建、陜西、新疆等核電、火電、新能源發電比重較高地區，不斷提高我國調峰能力。與此同時，在西南地區周邊，以北、以西、以南設置多項電源發電項目。同時，西南區域電力資源外送提振了當地經濟發展，更緩解了電力供給能力不足的問題，特別是豐水期能夠以較為低廉的價格出售水電電量，枯水期可通過適當接受鄰省電網火電電量、光電電量等，形成“水火風光”優勢互補模式。而為促進光電發展，將分布式光伏重點建設在中東部地區的城郊工業區、大型公共設施等建筑屋頂，地面光伏電站重點建設在西北太陽資源豐富地區，以及華北、東北的部分適宜地區，光伏發電空間布局的規劃趨于完善。

3.4 電力市場化改革推進情況

國家有關部門圍繞全面深化電力體制改革不斷出臺相應的政策和措施進行引導和支持，其中包含對輸配電價進行核定、逐步放開關于增量配電網的業務、在售電側實行試點、規范電力交易行為等。

各省市相繼獲得電力改革綜合試點的資格，電力體制改革綜合試點已經形成全面覆蓋有條件省市區的局面，而輸配電價改革試點已經擴展到全國多數省市，輸配電價體系也從起初的破冰，逐步形成省級全面啟動模式，同時對于輸配電價的監管也逐漸具備科學性和規范性。增量配網改變了過去電網投資建設的模式，社會資本將參與配網建設運營市場，使得增量配網成為電力領域改革的關鍵突破口。東北區域還開展電力輔助服務市場專項改革試點。按照“管住中間、放開兩頭”的政策思想，自然壟斷的輸配電環節改革已全面完成，電力市場鏈條中的競爭性環節逐步放開。配售電業務的加速放開有效激發了市場活力，市場主體更為多元。

4 存在的問題及建議

我國大多數省份積極落實了電力供給側改革政策，并呈現出較好的政策效果，電力供應結構實現了新的突破，最終電力供給側改革中對電力供應實現了合理性調整，不斷促進電力供應的合理化發展，使得企業能夠降低用能成本，同時也達到電力行業可持續發展的目標，達到資源環境低碳化、綠色化發展的要求。

然而在實際過程中，仍存在一些問題：一是供給側改革政策中出現補貼政策“苦樂不均”問題，我國針對電力的扶持政策大多集中在光伏、風電等領域，政策對行業的推動效果明顯，在其他新能源領域則存在政策缺位和不足的問題;二是部分地區行政干預較多，出現省間壁壘問題，目前電力供給側改革以省市為單位，但當本省電力供給與全網規劃之間存在矛盾時，各地政府不乏存在以行政干預手段來維護省內利益的行為，造成嚴重的省間壁壘，使得電力資源無法實現更大區域的消納;三是審批核準存在權力下放不同步、審批流程不到位問題，加之部分審批權下放后缺乏相應的事中事后監管，導致電力監管主體不明晰，對接機制還不通暢，主管部門與其分支機構、各個規制部門與其派出執行部門、各個省級能源機構部門之間缺乏上下聯動、橫向配合，真正的監管聯動機制的形成與運用還任重道遠。

針對上述存在的問題，建議一是優化電力供給的財政制度，加大財政科技投入的科學性，為不同發展階段的電力企業提供多樣化的資金扶持;二是完善制度建設，加強監管研究，創新電力規制模式，通過完善政府市場監管體系、提高政府監管部門規制能力、創新監管制度建設、加強放管同步推進等途徑革新政府監管職能;三是政府及相關機構需進一步完善電力統一規劃，進一步推進技術研發戰略部署，優化電力供給結構，加強電力基礎設施，提高電力供給保障，最終實現優化電力戰略布局的目標。

5 結語

各省市電力供給側改革中對電力供應結構實現了合理性調整，不斷促進電力供應的合理化發展，但實踐中電力供給側改革政策仍存在不少問題，而政府作為制度的載體和基本存在形式，應在電力供給側改革中發揮主體性作用，提高制度供給質量和制度供給水平，促進電力行業可持續發展。

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