破除市場、所有制和城鄉二元結構掃清“國內經濟大循環”體制障礙

李貴平

2020年10月26日，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議在北京召開。會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，作出了構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的戰略布局。14億人口的超大市場、占世界經濟總量1/6的世界第二大經濟體的經濟體量、工業門類齊全的產業優勢、世界最大中產階級群體的消費能力，形成了我國的大國經濟優勢。在逆全球化抬頭的當下，必須推動“外向型”經濟向“內需為主、內外互動”發展轉型，持續破除市場、所有制和城鄉二元結構，打通國內“大循環”體制障礙，疏通國內經濟“血脈”，凝聚發展新優勢，增強發展新動能。

一、破除市場二元結構，推進市場“有用”和政府“有為”深度融合

改革開放以來，我國走出了從工業到農業、從產業到產品、從需求到供給的全方位政府計劃的經濟模式，初步建立了市場主導資源配置的社會主義市場經濟體制。但“計劃經濟”在我國經濟發展中還占有相當大的比重，具體表現在逐級下達GDP指標、投資指標、招商引資指標等“計劃”指標，特別是重大資源配置的政府干預，使一些領域形成了“計劃”引導經濟發展的格局，呈現出市場配置資源和政府“計劃性”配置資源的博弈以及市場經濟和“計劃經濟”同步發展的二元格局。必須按照“市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，破除資源配置的“市場”和“計劃”共存的二元結構，推進市場“有用”和政府“有為”的深度融合。

（一）厘清政府和市場的邊界

按照市場“有用”和政府“有為”的要求，對經濟發展中市場和政府的邊界進行重新劃分和界定，厘清市場和政府在資源配置中的權責關系，解決好政府越位、缺位和不到位的問題。完善政府“權力清單”“責任清單”和市場準入“負面清單”，形成政府和市場“邊界清單”的治理體系，真正實現市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的有機融合，形成政府和市場邊界清晰、功能完善、相得益彰的發展格局，構建市場“有用”和政府“有為”的協同發展機制。

（二）破除微觀干預，讓市場更“有用”

淡化國家對具體經濟指標的計劃，全面破除給企業特別是給國有企業下達投資指標、出口指標、生產指標、稅收指標等微觀干預，讓市場主體根據市場變化組織生產和進行交易，保持經濟發展的靈活性。把對具體企業經營行為的干預轉向對產業布局的調節、對市場公平的維護上，推動市場高效配置資源和政府有效調控的結合。持續深化簡政放權改革，將市場能有效發揮作用的領域、市場化充分競爭的領域、具有市場盈利基礎的領域充分放開，讓市場充分競爭和發展，讓市場調節經濟的機制作用充分發揮，激發市場活力。

（三）強化宏觀調控，讓政府更“有為”

把國家宏觀調控的重點從經濟指標計劃轉向中長期發展規劃、產業布局規劃、宏觀調控指標“計劃”上，把政府經濟管理的職能集中到保持總量平衡、防范化解金融和市場風險上，把調控的手段集中到稅收、貨幣、產業、價格等政策性調控上，增強宏觀調控的前瞻性、針對性和協同性，實現“市場負責發展、政府負責監管”的良性互動。把政府“有為”體現在規則制定、規則執行、規則監督上來，引導市場主體按規則行事、按規則發展、按規則競爭，增強政府調控職能，保障經濟健康發展、可持續發展和按社會主義道路發展。

二、破除所有制二元結構，推動國企和民企外企融合發展

從1848年馬克思、恩格斯發表《共產黨宣言》以來，公有制就作為衡量社會主義和共產主義的標準。新中國成立初期，我國套用蘇聯發展模式，建立了公有制主導的國民經濟體系，把國有企業和國家發展進行一體化融合。當前，對社會主義全民所有制化身的國有企業，有兩種截然不同的聲音：一種是“神話”國有企業，認為國家發展主流是國有企業、主要貢獻是國有企業、社會主義的主要體現是國有企業；另一種是“妖魔化”國有企業，認為實體經濟發展慢、市場活力不足、市場競爭不充分的罪魁禍首都是國有企業壟斷。由于國有企業和民營企業、外資企業發展領域劃分不明確，國有企業在產業上中下游的全領域無限制發展和擴張，一定程度上壓縮了民營企業和外資企業的發展空間，制約了市場要素充分流動。必須著力破除所有制二元結構，推動國有企業和民營企業、外資企業融合發展。

（一）深化國有企業市場化發展改革

國有企業是中國特色社會主義發展的重要力量和主要特征，在國家戰略實現、提供稅收、創造價值等方面發揮著極其重要的作用，須理直氣壯地做強做大國有企業。同時，必須重視國有企業經營中存在的活力不足、管理方式僵化等問題。按照經營資產的理念，從國有企業的“國家屬性”和“市場屬性”出發，深化國有企業改革，破除所有權和經營權統一的弊端，以資產監管代替企業監管。破除國有企業領導和員工按級別、按層級取酬的模式，完善國有企業公司法人治理，完善員工工資市場化調節和員工持股等制度，激發企業活力和員工創造力，真正實現市場化發展。完善社會保障體系，把國家對國有企業的扶持轉移到對下崗員工的民生保障、市場風險的補充調節上來，賦予國有企業更大的發展空間和市場運作空間。

（二）有效擴大民企外企發展空間

完善產業上中下游市場劃分，在國家層面的國有企業布局上，重點調控好戰略型、安全型、市場風險調控型的金融、大數據、科技、交通、能源等領域產業，以及電力、通信等保障國計民生領域的產業上游；競爭型、個性需求滿足型的產業中游充分放開，讓國企民企外企同臺競技、融合發展、競爭發展；保障型、滿足型、服務型的產業下游，積極推動國有企業退出，放手讓民企和外企發展，擴大民企外企發展空間。擴大民企外企準入領域和門檻，打造國企民企外企同步發展、同臺競技的政策環境，以國企發展帶動民企外企發展，以民企外企發展推動國企市場化改革發展，形成國企和民企外企互補發展、協同發展的格局。

（三）構建各種所有制企業公平競爭的市場環境

著力打造國企民企外企充分融合發展的市場環境，破除特惠政策供給，制定普惠性政策措施，把社會主義集中力量辦大事的優勢從統籌具體項目建設、具體產品研發、具體工業發展向統籌產業協同、所有制協同、農村和城市協同發展上來，破除“對國有企業保護、對外資企業限制、對民營企業管控”的思維定勢，完善企業稅收、社會責任承擔政策體系，使不同所有制企業在統一的市場準入和政策框架下公平競爭、充分競爭，激發各種所有制企業活力，創新普惠政策下的不同所有制企業按其功能定位融合發展模式，推動國民經濟高質量發展。

三、破除城鄉二元結構，推進城鄉一體化融合發展

城鄉之間的土地、社保、教育、就業等政策的二元化，已成為影響“國內大循環”生產要素充分流動的障礙，造成了城鄉分割，阻礙了市場發育和城鄉一體化發展。必須從源頭上破除城鄉二元結構，激發城鄉發展活力，實現城鄉一體化融合發展。

（一）推動農村集體土地集中經營

要通過完善所有權、承包權、經營權“三權分立”機制，破除土地以戶為主條塊分割的“個人所有制”形態，將土地的所有方式向“權益所有、收益所有、股份所有”轉型，建立契合農業現代化產業化的村民自治、土地流轉、市場準入、收益分配、民主監督等法規政策保障體系，為土地流轉和農業社會化規模化生產打通政策“障礙”。推動土地市場化流轉和經營，培育和引進現代市場主體，將一家一戶分散經營的農村集體土地進行市場化整合流轉，推動一家一戶經營轉向一村一鎮的產業化、集團化經營，提升土地社會化開發、市場化經營、產業化發展的能力，把“土地”這一農村最大的“資產”變為“資本”，使土地這一最大的“不動產”動起來，實現土地經營的二次解放，激發農業和農村發展活力，推動農業增效、農民增收、農村發展。

（二）推動城鄉市場要素充分流動

生產要素向高交換價值地方流動，是市場經濟的基本規律。要著力破除制約城鄉市場一體化的政策和制度，優化城鄉生產力布局，優化城鄉工業和產業分工，推進產業向城鎮集聚、向園區集中，促進城鄉產業融合和市場融合，實現工農互動、城鄉相融。要把推進城鎮化和產業振興作為鄉村振興的著力點，強化鄉村物流配送、農村電商政策扶持，推動城鄉供給和需求滿足的一體化，推進城鄉產業布局一體化，實現農業現代化、新型工業化、信息化和城鎮化的同步發展。強化政策供給，引導資本、技術、管理等生產要素向農村轉移，加快農業規模化、專業化、產業化經營，推動城鄉一體化融合發展。

（三）推動城鄉政策一體化布局

要按照經濟、政治、文化、社會和生態文明“五位一體”的要求，系統謀劃、整體推進城鄉一體化發展政策體系重構，完善“共同富裕”制度設計，推動城市、城鎮和鄉村協調發展、產業和城鎮融合發展。要優化城鄉空間結構，增強城市綜合承載能力，增強城鎮市場承載能力，統籌布局城鄉重大基礎設施、重點產業；統籌規劃工業與農業、城鎮與農村空間布局。堅持普惠性原則，推進教育、衛生、社保等公共服務一體化發展，打破社保、戶籍等二元結構，確保公共服務的公益性、普惠性，推進城鄉一體化發展，增強城鄉經濟發展活力。

構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，是推動經濟高質量發展的需要。必須對內“強身健體”，增強自身發展動力，通過脫貧攻堅、鄉村振興戰略的實施，把落后的地方發展起來，把落后的農村發展起來；對外通過“人類命運共同體”和“一帶一路”建設，積極參與國際貿易規則的修訂和完善，制定符合中國和世界需要、適應世界經濟一體化發展要求的規則，增強中國與世界融合發展的活力，構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，以中國國家治理能力和治理體系現代化推動世界治理能力和治理體系現代化。