提升鄉村治理能力的路徑探析
——以迪慶藏族自治州為例

毛瑞芳 陳琳瑛

鄉村治理是國家治理的基石，是國家治理能力和治理體系現代化的關鍵組成部分。黨的十八大以來，我國鄉村治理取得了長足發展和顯著成效，但依舊面臨著新的挑戰和困難。本文以迪慶藏族自治州部分鄉村干部和農民為調研對象，通過發放問卷和訪談相結合的方式，分析了近年來迪慶州鄉村治理能力取得的成績和面臨的困境，并提出提升鄉村治理能力的意見和建議。

一、鄉村治理基本內容

鄉村治理作為國家治理的微觀組成部分，其精神內涵與國家治理保持高度一致。鄉村治理能力能否實現現代化，直接影響國家治理能力現代化的速度和質量。

（一）鄉村治理的基本概念

鄉村是與城市相對而言的空間概念，是指從事農業生產的地方，而“治理”一詞是相對于“管理”或“統治”而言的，“管理”和“統治”強調的是單個主體，側重于結果，而治理強調的是多個主體之間的合作共贏，側重于“引導”和“服務”。因此，鄉村治理，是對農村管理的一種統稱，泛指政府、鄉村、其他社會組織和個人等多個治理主體，為實現農村公共利益，對鄉村進行有效組織、管理和調控的動態過程。①袁金輝.中國鄉村治理的回顧與展望[J].云南行政學院學報，2016（18）.

（二）鄉村治理能力現代化的基本內涵

鄉村治理能力現代化意味著對傳統的、行政主導的一元式權威治理模式進行變革，主張在鄉村治理過程中建立一個多元主體協商、合作、互補的治理體系，這一體系不僅包含基層黨組織和基層政府等核心公共權威組織，也包含事實上參與鄉村治理過程的內部或外來的村民自治組織、社會組織、市場組織、民間權威及廣大人民群眾等主體與力量，實現不同治理要素的良性互動，發揮多維主體在鄉村治理中的綜合效用，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，形成更具包容性的鄉村建設合力。②陽斌.新時代中國共產黨鄉村治理研究[D]．成都：西南交通大學，2019．鄉村治理能力現代化是通過社會主義鄉村善治之路，建設生活富裕、鄉風文明、和諧有序、充滿活力的鄉村社會，從而不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。

二、迪慶州鄉村治理取得的成效

迪慶是云南省唯一的涉藏地區，近年來一直呈現出和諧穩定快速發展的局面，取得這些成績的原因之一是鄉村的有效治理。

（一）夯實基礎組織，筑牢戰斗堡壘

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。”農村基層黨組織有著上傳下達的作用，是一切農村工作的領導核心，是群眾的主心骨，是黨在農村全部工作的基礎和保障，黨的各項方針政策需要基層黨組織在農村貫徹和落實，因此基層黨組織是鄉村治理的“引領者”和“護航者”。

迪慶州圍繞履行支部職責，發揮支部作用，扎實推進支部標準化規劃建設，在脫貧攻堅中充分發揮了基層組織的戰斗堡壘作用。定期交流黨建工作經驗，共享黨建工作信息，共同研究黨建問題，掛包單位黨支部對所掛的行政村的黨建工作進行指導，并宣傳黨的方針政策，提高農村黨員的凝聚力，發揮先鋒模范作用，同時提升了農村黨支部工作的規范性和科學性。

（二）完善村規民約，筑牢制度堡壘

村規民約是群眾根據本村的實際，制定出的對生產、生活、行為、道德約束的規章制度，是村民的道德、倫理準則，體現了一種來自日常生活的價值觀念，凝聚了鄉村智慧。傳統鄉規民約作為一種超越家族規范的社區公共規范，以勸善懲惡、廣教化而厚風俗為己任，內容主要是儒禮教化，純善民風，在制定上基本是按本村習俗，適應本村實際需要自行制定，且在執行上趨于組織化、制度化。①楊建華,李傳喜.村規民約與基層社會治理[N].學習時報,2014-12-29.近年來，迪慶州以實施鄉村振興戰略、堅決打贏脫貧攻堅戰為契機，以開展人居環境提升實踐活動為抓手，加快完善各行政村村規民約的制定，全面推進群眾自治建設，為推進好鄉風、好社風打下了良好的制度基礎。

比如，維西縣塔城鎮啟別村將禁辦“射箭客、燒鍋底、三年齋、生日客”納入村規民約，遏制互相攀比、大操大辦、鋪張浪費等陳規陋習。調研了解到維西縣康普鄉札子村將禁酒令引入村規民約，靠村規民約改變群眾無事喝酒、不務生計的不良習慣。維西縣中路鄉針對缺乏內生動力的貧困戶，采取“五戶聯建”“三·五”工作日、“三對一”結對聯系制度和“一幫三督二評”等方法實施自強行動，督促和幫助貧困戶改變不良習慣，轉變惰性思想，推進脫貧致富。

（三）加強人才隊伍建設，提升鄉村治理效能

迪慶州各鄉鎮根據省委的要求，深入推進農村“領頭雁”工程，加強村組后備干部隊伍建設、推進農村基層組織建設，通過吸納鄉村兩級優秀黨員，成立青年人才黨支部，破解農村青年黨員發展難、村組后備干部培養難、青年黨員作用發揮難的“三難”困境。青年人才黨支部加強理論學習，提升青年黨員黨性修養，通過開展實踐活動，提升青年黨員的組織協調能力，讓其成為鄉村振興的“主力軍”“領頭雁”，挑起鄉村振興和鄉村治理的重擔。

2021年初通過村（社區）“兩委”換屆選舉之后，新“兩委”成員，從人員數量、年齡、性別等各方面結構全面優化，實現了“兩降三升”的特點。“兩降”主要是指村“兩委”成員總人數大幅下降，通過交叉任職，迪慶州兩委成員從2303名減少至1362名，實現了精簡高效；另外，“兩委”平均年齡明顯下降，平均年齡從以往44歲下降至38歲，為基層的發展增添了新活力，注入了新鮮血液。“三升”主要體現在：首先，“兩委”成員學歷素質明顯提升，“兩委”成員中，擁有高中以上學歷的占63.7%，比換屆前提高了45.5%；其次，女干部、女黨員的比例大幅提升，“兩委”成員中女黨員、女同志占比28.2%，比換屆前提升了15.2%；最后，年輕干部比例大幅提升，“兩委”成員中35歲以下人員占比從換屆前24.5%上升至47.2%。通過新一輪換屆，為鄉村治理提供了更多的人才支撐，注入了更多年輕的力量，為提升鄉村治理效能打下了堅實的人才基礎。

三、迪慶州鄉村治理能力面臨的困境

黨的十八大以來，鄉村行政工作被脫貧攻堅深度整合，形成強大行政整合力、資源整合力、社會動員能力，大大提升了迪慶州的鄉村治理能力，但作為邊疆民族地區，迪慶州鄉村治理仍面臨著新的困境和挑戰。

為了真實掌握迪慶鄉村治理面臨的困境，分析問題存在的原因，提出合理化的建議，我們設計了《提升鄉村治理能力的問卷》和《提升鄉村治理能力的訪談提綱》，發放有效問卷649份，其中參與問卷調查的農民78名、鄉鎮干部職工60名、村黨總支書記86名、村委會主任45名、村副主任79名、村監委會主任56名、村委會副書記50名、村公益性崗位合計16名、村民小組干部50名、駐村工作隊員45名、其他人員82人，通過訪談和問卷調查數據分析得出迪慶州鄉村治理有以下困境：

（一）制度困境——自治現實困境及法治、德治建設制度尚未形成

實現鄉村治理能力現代化，“三治”必須融合發展，但在迪慶鄉村治理中面臨著村級事務行政化與治理管理民主化不相適應、法治及德治建設制度尚未形成的問題。

1.村民自治的現實困境

一是村級事務行政化與治理管理民主化不相適應。《村民委員會組織法》明確規定的鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但根據此次問卷調查的問題：“您對鄉政府和村委會關系的認識”數據分析顯示，接受調查的50.54%的鄉村治理者認為是領導與被領導的關系。理論與現實有差距，其原因是：在鄉村治理體系中村級干部不屬于國家行政體系中的“官”，而且鄉村治理的政策和資源都掌握在鄉（鎮）手中，因此在現實出現“領導”與“被領導”的局面。這將會導致一些政策落地實施時不切實際。在問卷調查設計的問題：“對于提升鄉村治理能力，您還有哪些意見和建議？”部分被調查者表示，如上級領導多入村走訪調研，項目政策結合村情、因地制宜，將會提升鄉村治理能力。

二是村規民約沒有發揮強有力的作用。一些村規民約在鄉村社會中發揮了強有力的作用，但是村規民約內容還不夠完善，且一些村民小組雖有村規民約，但村民對某些村規民約漠視，村規民約成為擺設，有人違反了村規民約依舊沒有受到相應的懲罰。

2.鄉村法治建設制度尚未形成

一是老百姓法治觀念淡薄。根據駐村觀察發現老百姓遇到問題時“信權不信法、信訪不信法”的思想依然存在。部分村寨村民不知道《婚姻法》的法定結婚年齡或漠視《婚姻法》，初中畢業后就結婚生子。由于這部分人群心理和身體不成熟，家庭觀念淡薄，十七八歲結婚，十八九歲離婚，離婚后讓老人帶孩子，自己出去打工，對孩子不管不顧，他們的孩子初中畢業后，又走上他們的道路，不斷地惡性循環。

二是不清楚鄉村法治建設的內容。在此次調研訪談中，部分村“兩委”在被問到：“村里法治建設內容有哪些”時，對此表示自己也不清楚村里法治建設的具體內容，認為村里的法治建設主要是處理村級矛盾糾紛，再被問到是否進行普法宣傳時，表示偶爾在群眾會議中宣傳部分法律知識。

三是普法的督查考核機制還不夠健全。在調研中和有關司法部門訪談了解到，自“七五”普法規劃實施以來，法治建設取得了較好的成績，為建設美麗迪慶提供了良好的法治環境。但也存在一些問題，由于普法的督查考核機制還不夠健全，部分鄉鎮不夠重視法治建設。

3.德治建設有待加強

一是缺少黨建引領文化建設。在被訪談的村黨總支書記中，被問到“您村有沒有黨建引領文化建設”時，大部分表示沒有黨建引領文化建設。部分村寨有文化墻、有黨支部帶頭舉行的文體活動，但影響力不夠廣泛，“引”和“領”作用不明顯。

二是農村公共文化服務有待加強。農村公共文化設施總量不足、公共文化設施場地選址不科學。在走村調研中發現，由于地理條件的限制，部分村民小組沒有活動場所，農家書屋設備陳舊，設施落后，借閱書籍的人數較少。

（二）工作困境——繁重的工作任務及有待完善的基層評價體系

繁重的工作任務及有待完善的基層評價體系成為了迪慶鄉村治理面臨的困境和挑戰，其具體表現在以下幾個方面：

1.“資料秀”考核制度加重鄉村干部的負擔

根據調查問卷中“您認為自己目前工作壓力來源于”的數據分析，得出在參加問卷調研的300名鄉村干部和農民中有52.23%人表示，過分地強調痕跡資料的考核，增加了自己的工作壓力。在訪談中部分鄉村干部表示在日常工作開展中過多要求提供開展工作的痕跡資料作為工作佐證，因此有時候忙于填各種表格和數字，無法開展實際工作，增加了基層工作者的負擔。

2.頻繁的會議，增加鄉村干部的工作壓力

48.07%的被調查者認為自己的工作壓力來源于過多的會議。接受采訪的某村干部表示：“一分部署，九分落實，有時候一個周都在開會，根本沒有時間落實，其實自己不是怕開會、發文，怕的是開與自己無關、重復、不切實際、流于形式的會議。”由此得出過多的會議，增加鄉村干部的工作壓力。

3.“嚴管”與“厚愛”不對等

所有接受訪談的鄉村干部職工都表示，因為鄉村干部面對的是老百姓，工作內容繁雜，忙是鄉村工作的常態化，但除了忙之外，精神狀態高度緊張，因為很多事情是“一票否決”制度，不是一票“否決”也不敢怠慢，因為一旦出問題就會被問責。一位接受訪談的鄉鎮職工表示：“在鄉、村兩級的工作中‘5+2’‘白+黑’是常態化，工作上投入時間精力太多，陪伴家人的時間少之又少，身體嚴重透支，同時有較大的心理負擔，使鄉村干部身體和心理都傷痕累累。”

（三）能力困境——治理本領匱乏，弱化治理效能

鄉村干部的治理能力是提升治理效能的內在動力，但迪慶的鄉村治理面臨著治理本領匱乏的困境，具體表現在以下幾個方面：

1.部分鄉村干部缺乏統籌協調能力，工作效率低下

部分村因為黨總支缺乏統籌協調能力及職責分工不明確，造成村“兩委”之間或村“兩委”和駐村工作隊員之間不和諧、不團結的局面，出現“你指揮我不干”“單打獨斗”“包攬一切”的局面，導致整村的工作推進不力，弱化了治理效能。

2.部分鄉村干部難以適應辦公智能化趨勢

部分鄉村干部難以適應辦公智能化的趨勢，在訪談中設計了“您單位（村）哪些人是不能夠熟練應用電腦的”的問題，發現部分年齡在40歲以上的鄉鎮職工、大部分村組干部都不會使用電腦。在訪談中一村委會主任表示：“自己很難適應目前辦公趨于智能化，但他現在已經買了一臺筆記本電腦，并請村委會的公益性崗位做自己的電腦老師，相信很快能夠把這門技術學會了。”

3.鄉村干部缺乏學習本領，弱化治理效能

部分鄉村干部不愛學習文件、政策，甚至出現州、縣里發通知、文件，鄉鎮部分部門把通知和文件轉發到村里，大家似乎都知道有這么一件事情，但是具體不知道需要開展的工作內容、工作要求以及如何開展，出現了一些不結合本村實際的雷同的實施方案。《村民委員會組織法》是鄉村治理者的必修科目。但根據問卷設計的問題“您是否學習或了解過《村民委員會組織法》”，得出的數據為：了解一點及不清楚的占72.27%，非常了解的只占27.73%，這些都弱化了鄉村治理效能。

4.村民素質不高，弱化鄉村治理的效能

根據兩年半的扶貧駐村觀察，部分村民由于整體素質不高，對鄉村工作者的工作不理解、不支持，“門前掃雪”其他一律不管的現象十分普遍；沒有主人翁意識，認為鄉村干部有力推進工作是為了找領導找成績，特別是在人居環境提升中讓老百姓學習整理內務，并不認為這是一種良好的生活習慣，而是在為鄉村干部整理內務。

（四）生存困境——“兼職”待遇與“全職”工作影響治理積極性

調研中，在維登鄉財政所了解到，國家財政發放給村組干部工資，2020年的標準為村民委員會主任2600元/月，副主任2200元/月，監委會主任2200元/月，村民小組組長和村民小組黨支部書記500元/月，其他村民服務管理委員會委員100元/月，而且因為村小組人員更換較快，工資不是按月發的，是按年發。接受采訪的基層工作者表示自己也想全身心投入到村務工作中，但是半工半農的身份，不得不參與農業及其他生產生活，甚至有時候要出去務工，顧不上村里的事物，既對不起家庭又對不起百姓的期望，陷入了進退兩難的尷尬境地。

四、提升迪慶州鄉村治理能力的對策

鄉村治理是一項復雜的工程，它涉及農村政治、經濟、文化、社會、生態建設的全面協調發展，因此需要多要素聯動，多方力量組織起來形成合力，實現不同治理要素的良性互動，并發揮各自作用。其具體方法建議如下：

（一）提升自治能力，以自治激活力

鄉村自治是村民作為鄉村治理的主體，對村莊事務進行自我管理、自我教育、自我服務，實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，通過提升自治能力，增強治理的活力。

1.加強宣傳力度，塑造農民的參與意識

充分調動廣大老百姓積極參與鄉村振興中的人居環境提升，培養主人翁意識，自覺參與到美麗鄉村建設中；同時充分發揮村級“四議兩公開”“三重一大”等基層民主協商制度，培養其參與意識，讓村民能夠為村子的發展規劃建言獻策。

2.借助村規民約，助推鄉村治理效能提升

結合實際情況制定管用實用的村規民約，將環境衛生整治評比、團結鄰里、禁酒令和改變紅白喜事重金隨禮習俗等內容納入村規民約，確定村規民約“執法人”，給違背公序良俗的行為戴上“緊箍咒”，用村規民約“約”出農村文明新風尚。全面推進群眾自治建設，為推進好鄉風、好社風打下良好的制度基礎。

（二）推動鄉村法治建設，以法治強保障

鄉村法治是以法律規則約束主體行動從而穩定鄉村社會秩序，本質是在鄉村建立統一普適的規則之治，行動規則是鄉村法治的關鍵因素。①林星，吳春梅，黃祖輝.新時代“三治結合”鄉村治理體系的目標、原則與路徑[J].南京農業大學學報,2021(02).因此通過推動鄉村法治建設，為鄉村治理增強保障。

1.細化鄉村兩級法治建設的內容

鄉村法治建設需要州、縣司法部門相關專業人員下沉到鄉村兩級指導法治建設工作，通過自上而下的“送法下鄉”與“自下而上”的“引法進村”，建立“每周法治主題宣傳”和“每月一法”的活動，細化鄉村兩級法治建設的內容，深入推進鄉村法治建設。

2.健全鄉村法治建設的考核機制

鄉村法治建設還必須強化督導力度，健全和完善鄉村兩級法治建設的考核機制。建立健全普法宣傳工作考核評估指標體系，完善考核評估運行機制，加強年度考核、階段性檢查和專項督查，深入推進鄉村法治建設。

3.加強法律法規宣傳，提升村民的法律意識

依托州、縣（市）兩級黨校關于基層工作人員的培訓，增設鄉村法治建設的課程，成立鄉村兩級法治宣傳領導小組，利用群眾大小會議宣傳《婚姻法》《義務教育法》《土地管理法》《土地承包法》《合同法》《勞動法》《安全生產法》《環境保護法》等與農村群眾息息相關的法律；用少數民族語言宣講法律知識、用民族文化展現法治內容、用民族節慶展示法治方式，讓少數民族群眾更加聽得明、看得懂、學得會、記得住、用得上，從而形成良好的治理氛圍。

（三）挖掘德治內核，以德治揚正氣

鄉村德治是用道德規范營造正能量的文化氛圍，從文化價值層面為鄉村治理提供有力支撐。②林星，吳春梅，黃祖輝.新時代“三治結合”鄉村治理體系的目標、原則與路徑[J].南京農業大學學報 ,2021(02).

1.黨建引領文化建設，促進鄉村文明建設

通過黨建引領文化建設，促進鄉風文明建設。維西縣“五類人員”③五類人員具體指：獨居老人戶、低保戶、五保戶、重病戶、殘疾戶.關心關愛幫扶機制是一個典型的黨建引領文化建設項目。通過黨總支牽頭，對特殊困難“五類人員”進行有組織化的幫扶，黨員通過掛包這類人群，形成“一對一”或“多對一”的幫扶機制，充分發揚了中華民族關心老弱病殘的優秀傳統文化。

2.加強農村基本公共文化服務建設

加強農村地區基本公共文化服務建設，豐富農村群眾的娛樂活動，滿足農村群眾的精神文化需求，改變農村娛樂活動單一、酒風盛行、酗酒成癮的不良民風。通過加大對農村的公共文化建設的資金投入力度，確保每個村的村民小組都有自己的活動場所，在活動場所中盡可能提供覆蓋不同年齡段的文化設施服務，如設置籃球場、羽毛球場、乒乓球場、棋牌室及一些健身設施。利用流動圖書館和流動電影宣傳村民喜聞樂見的書籍和電影，及時更新農家書屋的圖書和設施，滿足群眾需求。

（四）健全治理工作機制，以制度強保障

健全和完善鄉村治理工作體制機制，解決村干部收入低影響工作積極性的問題及嚴管和厚愛不對等問題，把基層減負落到實處，是全面、深入、系統推進鄉村治理的必然選擇。

1.健全保障機制

提升村組干部的工資待遇，提升其治理的積極性。第一，通過地方財政增加村組干部的工資性收入，工資收入不得低于當地務工的平均收入；第二，設立村組干部困難補助專項資金，對那些遭遇災害、患有大病、家庭困難的村組干部給予救助；第三，對村組干部繳納養老保險、醫療報銷進行財政補貼，提高村組干部的社會保障；第四，發展好集體經濟，增加村集體收入，對集體經濟發展有貢獻的村組干部進行獎勵。

2.健全監督和激勵機制

嚴管和厚愛有機統一，健全監督和激勵機制。第一，加強反腐倡廉的學習，通過警示教育，讓鄉村干部把權力關進籠子里；第二，明確問責事項，規范處理程序，繼續完善政務公開、黨務公開、村務公開制度；第三，建立對基層工作者的保護機制，出臺保護基層工作者相關法律法規，讓基層工作者能夠帶著工作熱情大膽地去為人民服務；第四，完善對基層工作者的激勵制度，在職稱晉升中為曾在基層工作中表現優異的人員進行加分；第五，每年要求鄉村干部外出到醫療條件較好的醫院進行體檢，體檢費用由財政補貼。

3.健全考核評價機制

健全考核評價機制。第一，注重“留實痕”的考核，降低材料在考核分值中的比重；第二，改變考核方式，運用抽查暗訪、群眾走訪、大數據監測、媒體監督等方式對工作開展情況進行考核。

4.健全基層減負機制

把基層減負落到實處。精減文件會議，完善云嶺先鋒視頻會議平臺，會議盡量通過視頻進行，但為了保證會議的效果，要完善好會議紀律，在開完視頻會議時所有參會人員必須上傳會議記錄，對沒有會議記錄者進行通報批評。

（四）提高工作能力，以提升服務水平強治理效能

鄉村村干部是鄉村治理的主體，通過提高工作能力，提升服務水平增強治理效能。

1.協調村“兩委”關系，加強基層黨組織建設

協調村“兩委”的關系，加強基層黨組織建設。首先，加強思想政治教育，提高政治意識、站位意識、大局意識，在思想上與黨中央保持高度一致；其次，充分發揮“四議兩公開”“三重一大”民主協商制度，共同討論協商整村的發展。由“我指揮你干”轉變為“你我協商著干”；第三，明確村“兩委”職責分工，職責分工上墻，但工作中要加強協作，實現從“包攬一切”到“分工負責”，將“單打獨斗”轉變為“團結作戰”。

2.加強教育培訓，建設高素質的鄉村干部

加強教育培訓，建設高素質的鄉村干部。第一，利用州、縣兩級黨校在對基層干部進行培訓中把《村民委員會組織法》納入到學習課程中；第二，邀請優秀的鄉村干部為學員講授提升鄉村治理能力的相關課程。第三，開辦電腦技術培訓班，提升鄉村干部應用辦公軟件的能力。

3.制定學習制度，提升學習能力

鄉村兩級制訂學習計劃，把《村民委員會組織法》及上級下發的文件政策納入到必學內容中，要求做好學習筆記，把上級的文件學習納入到年底的考核中。