當前國際和地區形勢下中新關系走向淺析

包雪琳

新加坡是東南亞地區的貿易和金融中心，也是東盟成員國中唯一的發達國家。由于歷史文化淵源，新加坡與中國聯系密切、經貿合作廣泛，是中國開展周邊外交值得重點關注的對象國。新加坡的領導人對國際事務有深刻洞見，擅長就國際熱點議題表達觀點。當前國際和地區形勢下，了解新加坡的邏輯或有助我們擴展戰略思維空間，為打造中國特色大國外交提供新智慧。新加坡的對外政策因而值得關注和研究。

一、中新關系發展現狀概述

中國與新加坡1990年10月3日正式建立外交關系，但雙邊交流合作的歷史不止三十載，可以追溯至兩國領導人鄧小平和李光耀20世紀70年代建立的特殊友誼。鄧小平1978年11月訪問新加坡；李光耀在35年間33次訪華，足跡遍及中國至少22個省級行政區。隨著中國對外開放的深入推進，兩國經貿往來日益密切，中國在企業管理、社會治理等方面不斷汲取“新加坡經驗”。

中新建交30多年來，兩國關系總體穩定向好，大致經歷了友好合作（1990年至2000年）、全面合作（2001年至2010年）和全面升級（2011年至今）三個階段。盡管雙邊關系一度因新加坡總理李顯龍2004年訪問臺灣、新加坡2016年就“南海仲裁案”表態令南海局勢復雜化、新加坡裝甲車遭香港海關扣押等事件“溫度”驟降，但兩國及時調整，關系迅速回暖。有學者認為，李顯龍2017年9月訪華以后，中新關系上了一個臺階，新加坡對中國的信任程度較以往明顯提升。①方曉.新加坡對中國的信任程度變化及其原因[J].戰略決策研究，2020(05).

在不斷深化合作過程中，中新兩國領導人共同確立了“與時俱進的全方位合作伙伴關系”。②中華人民共和國和新加坡共和國關于建立與時俱進的全方位合作伙伴關系的聯合聲明[EB/OL].（2015-11-17）[2021-04-07].http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/07/content_5006011.htm.中國國家主席習近平在慶祝中新建交30年的賀電中強調：面對國際形勢風云變幻，中新兩國相互理解支持，與時俱進推進雙邊關系發展。兩國合作超越雙邊范疇，在地區和國際層面發揮示范效應。③習近平同新加坡總統就中新建交30周年互致賀電[EB/OL].（2020-10-03）[2021-04-06].http://www.gov.cn/xinwen/2020-10/03/content_5549124.htm.

中新合作成果豐碩，突出特點是政府間合作項目發揮示范和引領作用。④專訪：中新建交30年碩果累累 新時代合作大有可為——訪中國駐新加坡大使洪小勇[EB/OL].（2020-11-10）[2021-04-06].http://m.xinhuanet.com/2020-11/10/c_1126722712.htm.兩國1994年建立第一個政府間合作項目蘇州工業園，隨著合作深化，天津生態城、廣州知識城、中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目等多個合作項目陸續啟動。中國駐新加坡大使洪小勇指出，這些項目緊密對接過去30年中國不同階段的發展戰略，發揮新加坡企業優勢，實現了互利共贏。

當前，中新兩國高層保持頻繁和密切的溝通，建立了多個經常性溝通機制，包括兩國副總理牽頭的中新雙邊合作聯委會機制，山東、四川、浙江、遼寧、天津、江蘇、廣東分別與新加坡的經貿合作機制，上海與新加坡的全面合作機制，深圳與新加坡的智慧城市合作機制。這些機制層級高、范圍廣，從中央到地方，覆蓋所有重點合作領域，為兩國調動資源、拓寬合作領域發揮了重要作用。中新兩國建交以來，在經貿、金融、科技、教育、文化旅游、質檢和環保等多領域密切合作。2013年至2020年，中國連續8年成為新加坡最大貿易伙伴，新加坡連續8年成為中國第一大新增投資來源國。據中國海關統計，2020年雙邊貿易額為890.9億美元。同年，中方對新方新增全行業投資額66.3億美元，同比增長104.7%。新方對我新增全行業投資額76.8億美元，同比增長1.2%。⑤中國同新加坡的關系[EB/OL].（2016-10-27）[2021-04-06].http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677076/sbgx_677080/.

作為東南亞地區最大國際金融市場，新加坡重視與中國開展金融合作。兩國在貨幣互換、跨境人民幣投融資、人民幣離岸市場建設、金融監管等方面的合作逐漸深入，金融合作日益成為中新合作互利共贏的新亮點。

華人占新加坡總人口的74%左右。得益于兩國民眾血緣相親、語言相通、風俗相近，中國與新加坡在人文交流方面具有獨特優勢。兩國在文化、科技、教育領域的交流合作呈現多層次、多渠道特點。值得一提的是，兩國在人才培訓方面的合作十分活躍。20世紀90年代中期以來，數萬名中國干部到新加坡參加城市管理、公共管理和經濟轉型等方面的培訓和學習。新加坡許多高級公務員也在走訪中國不同地區的過程中加深了對中國的了解，學習中國發展經驗。

新加坡《聯合早報》在題為《新中關系與時俱進歷久彌新》①新中關系與時俱進歷久彌新[N]. 聯合早報, 2020-10-03.的社論中說，新中關系是大小國家平等互利合作的典范，雙方建立這種關系原因有三：一是能奉行平等互重的國際關系原則；二是切實做好互惠互利，互補互助；三是能不斷與時俱進。

二、影響中新關系發展的因素

建交30年來，中新關系全面升級，兩國合作成果豐碩。不過，仔細梳理不難發現，兩國合作仍有一定程度的局限性。中新經貿往來和人文交流密切，但新加坡在政治領域始終與中國保持一定距離，在安全和防務方面倚重美國。這一局面的形成不僅關聯兩國的戰略選擇，還與二戰后東南亞地區的地緣政治格局以及美國東南亞政策的演變有關。

（一）中國的外交方略

有學者指出，東南亞外交已成為我國周邊外交布局中的重中之重。這一方面緣于中國的外交傳統，同時也是當前國際局勢下中國的戰略選擇。新加坡是重要東盟國家，中新之間務實合作對中國與周邊國家深化合作具有借鑒意義。中國在外交方略層面的重視給中新關系深化發展注入了正能量。

中國一向堅定不移走和平發展道路，堅持以和平共處五項原則為基礎，全面發展同各國的友好合作。就發展與周邊國家關系而言，中國一貫堅持踐行親誠惠容的周邊外交理念，致力于打造更加緊密的中國-東盟命運共同體，推動建設亞洲命運共同體、構建人類命運共同體。習近平主席2015年11月訪問新加坡、在新加坡國立大學發表演講時強調，中國始終將周邊置于外交全局的首要位置，視促進周邊和平、穩定、發展為己任。②習近平. 深化合作伙伴關系 共建亞洲美好家園[N]. 人民日報,2015-11-08.

為應對日趨復雜的國際環境，中國政府提出“雙循環”發展新格局。周邊外交依然是中國外交的優先方向，但周邊外交方略可能趨于“整體收縮、但同時強化與重點國家的合作”③薛力.新冠疫情與中國周邊外交方略調整[J].東南亞研究,2020(05).。在這一背景下，東盟重要國家新加坡仍是中國今后一段時期在某些領域的重點合作對象。一些政府官員和學者認為，中新第三方市場合作是今后可以大力拓展的領域。

（二）新加坡的戰略選擇

在國際關系學界，關于新加坡對華政策的研究大致有兩種路徑：一種以經驗描述為基礎，認為新加坡奉行“平衡外交”，對華政策是其平衡策略的一部分；另一種把新加坡對華政策置于周邊國家應對中國崛起的策略范疇，以更宏觀視角審視。

強調新加坡奉行“平衡外交”的學者認為，海島國家的脆弱屬性和獨特地緣環境決定了新加坡為確保自身安全，勢必尋求大國庇護。為實現國家利益，以李光耀為代表的新加坡外交官以實用主義為原則，運用戰略智慧在中美兩個大國之間游走、尋求“平衡”。

以第二種視角研究的學者認為，周邊國家應對中國崛起的策略具有相似性，引入金融學“對沖”概念來分析。在他們看來，新加坡對中國的“對沖”戰略介于制衡與追隨之間，一方面以經貿合作和接觸政策來交好和約束中國，最大程度獲取經濟、外交和政治利益；另一方面以拒絕支配和間接制衡等手段防范中國崛起帶來的不確定性。④陳世鳳.應對大國崛起:新加坡對華對沖戰略評析[J].外交評論,2018(03).

不論是主動的“平衡”還是被動的“對沖”，新加坡的對華政策長期體現“既密切又保持距離”的二元特點。隨著中美競爭加劇和全球不確定性風險增加，新加坡面臨的地區和國際環境日趨復雜，在中美之間“找平衡”進入更艱難階段。李顯龍2021年3月接受英國廣播公司記者采訪時說，希望不會有必須要“選邊站”的一天，新加坡不可能選擇任何一方，因為新加坡與美國和中國在經濟及其他領域都有非常密切和廣泛的合作。①PM Lee Hsien Loong's interview with BBC for Talking Business Asia[EB/OL].https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-interview-with-BBC-for-Talking-Business-Asia.此外，新加坡面臨領導層新老迭代的過渡，第四代領導集體能否延續新加坡的外交傳統與智慧，有待進一步觀察。

筆者認為，從自身利益出發，新加坡對華政策今后一段時期依然可能顯現一定程度的搖擺。新加坡可能與長期防務合作伙伴美國開展形式微妙的合作，以起到制衡或對沖作用。新加坡對航行及飛越自由議題高度敏感，不排除在特定情境下“默許”美國等域外國家炒作南海議題，中國可能依然面臨“新加坡考驗”②黃鳳志,謝斌.中國在南海問題上面臨的“新加坡考驗”——根源、限度及啟示[J].太平洋學報,2019(06).。這種考驗很大程度上體現為新加坡因不能全面解讀中國的南海戰略而強化不安全感，小國面對周邊“異質”大國崛起時習慣性采用預防性思維，甚至在航行和飛越自由、爭端解決方案、相關國際法適用、地區安全秩序等方面對中國實施較為高調的軟制衡，無疑將給中新關系發展蒙上陰影。

（三）美國東南亞政策的演變

長期以來，美國對東南亞地區“善意忽視”和“選擇性介入”。③劉阿明.權力轉移過程中的東南亞地區秩序——美國、中國與東南亞的角色[J].世界經濟與政治,2009(06).利用這一契機，中國從經濟融入和安全保證兩方面入手，展現和平地區大國姿態、消除周邊國家的疑慮，影響力迅速擴大。隨著中國影響力的提升和美國全球戰略調整，美方策略經歷了從“亞太再平衡”到“印太戰略”的轉變，東南亞在美國地緣戰略中的地位不斷提升。

美國國防部2019年6月推出《印太戰略報告》，標志著“印太戰略”正式出爐，進入實施階段。這份文件認為亞太和印度洋地區緊密聯結，東盟國家處在結點位置，是海權國家挺進大陸的前哨站。有學者分析，美國重新強調東南亞的重要性，一方面謀求東盟國家支持“印太戰略”，另一方面希望彌補美日印澳“四方安全對話”機制在印太地區代表性和合法性不足的問題。只有把東南亞納入戰略軌道，“印太戰略”才能形成閉合鏈條。④劉卿.美國東南亞政策轉向及前景[J].國際問題研究,2020(05).

經過系統謀劃，特朗普政府把東南亞作為推進“印太戰略”的橋頭堡和打通兩洋與連接海陸的關鍵結點。美國共和黨及民主黨人已就這一戰略達成高度默契。拜登領導的新一屆政府沿用“印太”概念、請回奧巴馬執政時期國務院分管東亞和太平洋事務的助理國務卿庫爾特·坎貝爾，任命他為國家安全委員會“印度洋-太平洋地區協調員”。上述動向表明，拜登政府將繼續完善并充實特朗普時期的“印太戰略”，奧巴馬時期的“亞太再平衡”戰略大概率得到加強或升級。

具體到東南亞，拜登政府可能恢復并強化美國與這一地區戰略伙伴之間的雙邊和多邊機制、堅定對戰略伙伴的承諾以重拾信任，利用于己有利的國際規則為伙伴帶來利益。同時，美國可能加強在東南亞的前沿軍事存在，密切與東南亞伙伴國家在執法、防務與情報等領域的合作。作為東盟“智囊”和美國在東南亞長期的防務伙伴，“老朋友”新加坡可能成為美國拉攏的對象。基于自身戰略選擇，新加坡可能進一步密切與美國的合作。

不過，美國強化東南亞政策能否達到既定政策目標受到多重因素影響，特別是美國霸權與東盟“中心性”的矛盾。美國能否持續介入東南亞仍有待觀察。此外，歐盟和俄羅斯雖然在地理層面遠離東南亞，但在這一地區仍有重要利益。在當前中美競爭加劇背景下，歐盟和俄羅斯可能會以直接或間接方式參與東南亞事務，增強對這一地區的影響力，確保其利益不受損害。

（四）其他影響因素

突如其來的新冠疫情2020年襲擾全球，讓人們更加真切地感受到構建“人類命運共同體”的重要性和迫切性。

疫情暴發以后，中新兩國守望相助、攜手抗疫，不僅為對方提供醫療物資、彼此交流抗疫經驗，還共同探討疫后人員流動安排、穩定區域產業鏈和供應鏈。中新政府間重慶合作項目旗下“國際陸海貿易新通道”在空運受阻情況下擔起了保障兩國食品和醫療物資流通的重任，顯現巨大潛能。對高度依賴國際市場的新加坡而言，疫情影響更為顯著，國家發展面臨的不確定因素增多。

疫情持續導致全球經濟陷入深度衰退，美國為滿足國內需求而多重打壓中國，協調歐洲國家從貿易安排、技術轉讓、投資等方面限制中國，影響中國與發達國家的經濟合作。疫情在全球蔓延沒有促成全球加強抗疫協作，卻導致國家之間關系疏遠乃至緊張升級。美國抗疫不力卻“甩鍋”中國，樹立了不良樣板。一些國家追隨美國、對中國提出種種不合理要求，令國際格局更加復雜。在這樣的國際環境下，中新兩國的合作可能受到一些外部因素影響。

此外，兩國決策者對雙邊關系的自我認知和定位難以避免地存在偏差，一些固有理念也可能影響決策。例如，受意識形態、教育背景和思維慣性等因素影響，一些新加坡人不自覺地對中國保持一定程度的戒備。

三、中新關系走向的展望

新加坡戰略位置重要，在中國推動“一帶一路”倡議過程中能夠積極有效扮演“參與者”“推動者”和“協調者”角色。中新關系在今后一段時間保持強勁發展勢頭符合中國利益，中方也致力于積極推動中新關系更上一層樓。不過，新加坡在經貿領域與中國聯系緊密、在安全和防務方面倚重美國的二元局面在短期內改變可能性不大。

為應對美國可能對新加坡的拉攏及新加坡對華政策可能出現的搖擺，中方應繼續深耕與新加坡的務實合作，放大新加坡在中國與東盟合作中的中介和協調作用。具體而言，相關舉措包括繼續推進高質量共建“一帶一路”合作，特別是建設好蘇州工業園、天津生態城和中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目三個政府間合作項目，發揮好“陸海新通道”在促進中國西部同東南亞貿易聯通方面的作用，加強資金融通和三方合作。同時，在全球經濟疫后復蘇的長周期，中方應更加注重新加坡與中國在地方層面的合作，歡迎新加坡參與中國的區域協調發展戰略，以夯實兩國密切經貿聯系的基礎。

從新加坡高官近期表態和相關媒體報道看，新加坡對華合作意愿強烈，對雙邊關系繼承傳統友誼、向更深更廣方向發展的4.0階段抱有期待。①新中關系邁向4.0[N]. 聯合早報, 2020-12-10.比如新加坡副總理兼經濟政策統籌部長王瑞杰認為，兩國在維護有規則的國際貿易體系、應對人口老齡化以及金融、科技等領域有廣闊合作空間。①王瑞杰展望兩國關系4.0 新中同抗疫并深化貿易金融數碼合作[N]. 聯合早報, 2020-10-02.在新加坡外交部巡回大使陳慶珠看來，新中在鼓勵《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）簽署方批準并落實協定、優化東盟-中國自貿區、共同前往第三方投資等方面可以加強合作。②新中關系：開拓更多戰略合作領域[N]. 聯合早報, 2020-12-22.《聯合早報》在一篇社論中指出，面對科技遭美國“卡脖子”的困境，中國把科技自立自強作為國家的發展戰略，而新加坡正在打造面向全球的科技生態系統，主張兼容并蓄，兩國在科技領域的合作契機已經顯現。③新中強化科技合作的契機[N]. 聯合早報, 2020-11-04.筆者認為，中方應留意新方上述表態，在對新合作時更多考慮新方提及、表達興趣的領域，以利雙邊合作順利推進。

此外，就南海等涉及中國核心利益的國家戰略，如果中方能夠運用適當方式進一步明確自身利益訴求和戰略意圖，將有助增信釋疑，推動兩國關系發展。這些方式不局限于政策宣示和兩國政府之間的溝通，還包括學界和輿論界的坦誠交流。

四、結語

新加坡駐華大使呂德耀先前接受媒體采訪時說，歷史是通向未來的跳板。回顧中新兩國交往的歷史和現狀，不難發現雙邊關系今后發展的動向。中新友誼源遠流長、歷久彌新，兩國關系必將保持強勁動力走向更深更廣。同時，受新加坡自身戰略選擇、國際格局演變及大國外交戰略調整等多重因素影響，中國需要接受新加坡謹慎成為中美“共同好友”的現實。