以人民為中心構建中國特色 社會主義國家治理模式

景維民 趙 爽

一、問題的提出

經濟發展的理論和實踐表明，一國經濟持續發展的關鍵在于形成一種有效的現代國家治理模式①克里斯蒂娜·阿爾恩特，查爾斯·歐曼. 政府治理指標[M]. 北京：清華大學出版社，2007：4.。現代國家治理模式是經濟增長、社會進步、國家競爭的重要支撐，這一模式既具有治理問題的一般性要素特征，也會因歷史傳統、具體國情和發展實踐的不同而呈現出不同的模式。近年來，西方國家面臨一系列金融危機、債務危機、福利危機等，使其經濟發展遲緩和治理弊端凸顯，而東歐轉型國家、拉美、非洲和東南亞國家在“華盛頓共識”影響下的制度運行效率和經濟發展質量不如人意或落入“中等收入陷阱”，等等。與之相比，中國的國家治理模式展現出制度優勢和蓬勃活力，實現了經濟持續快速增長、社會長期和諧穩定和民眾福利水平總體提升。這是中國特色社會主義國家治理模式構建和完善的必然結果。

關于中國現代國家治理模式構建的問題，學術界從不同學科、不同視角進行了諸多研究。邵鵬(2014)從政治學角度梳理了建國以來我國國家治理模式的演進過程，并與西方“代議制民主”轉向“行政集權民主制”進行比較，認為建立“強政府-大社會”的治理結構是我國實現順利轉型的關鍵。唐亞林和郭林(2006)以社會經濟制度變遷引發的階級關系變化為切入點，把新中國國家治理模式的變遷劃分為階級統治階段、過渡階段和階層共治三個階段，認為應構建和諧共治式國家治理主導模式。王芳(2016)從歷史主義分析視角，將中西方國家治理思想與理論流派放在同一視域下進行分析比較，認為中西方國家治理模式在理論構建及現實選擇上的差異主要體現在治理的環境、主體、對象、目標、策略、技術和效果七個方面，而治理的環境因素是國家治理模式選擇時的首要考慮因素。謝岳和黨東升(2015)從社會學角度出發，運用社會運動理論論述了底層民眾的草根動員模式化能夠提高治理績效，主張將其作為國家治理的補充機制來推進基層社會治理。王勇(2015)從合法性與有效性之間的緊張關系等方面分析了當代中國國家治理模式下的憲法實踐深層邏輯困境，從憲法實踐角度提出了依法治國和國家治理模式轉型思路。從經濟學的視角來看，孫景宇(2009)認為，中國經濟成功轉型的標志之一就是現代國家治理模式的建立，這一轉型最積極的變化體現在市場發育方面，而如何協調好政府與社會的關系是構建現代國家治理模式的最大挑戰。張慧君(2009、2019)探討了經濟轉型推動中國從傳統全能主義國家治理模式邁向政府-市場-社會三元并存互補的現代國家治理模式進程，指出中國改革開放以來逐步形成了發展導向型國家治理模式，認為建立現代化國家治理模式的關鍵是“推動發展型政府轉型升級、建立市場增進型治理結構和形成利益整合型社會治理體系”。景維民和倪沙(2016)闡釋了國家治理的本質要求是正確處理上層建筑治理與生產關系治理之間的關系，而國家治理走向現代化就是要形成政府、市場、社會良性互動并匹配好與之相適應的生產關系。周文和何雨晴(2020)探討了國家治理的政治經濟學內涵，從國家治理的視角分析了中國崛起的原因在于正確把握了制度優勢，堅持了社會主義基本經濟制度，改善了治理體系，具備了資源動員、創新引領、風險控制等國家治理能力，提出了中國國家治理現代化的世界意義。

綜上可見，對于國家治理模式構建問題的研究日益深入和廣泛，從不同視角積累了許多研究成果。這些觀點盡管對于理解中國國家治理模式的形成演進、對于解讀中國經驗和探尋構建思路都極富啟發意義，但從現有文獻來看，對現代國家治理模式的研究仍顯不足，特別是對中國特色社會主義國家治理模式的研究還不多見。本文引入“中國特色社會主義國家治理模式”的概念，試圖運用馬克思主義政治經濟學和中國特色社會主義政治經濟學的基本原理和方法，以發展經濟和滿足人民需求為主線對中國現代國家治理模式的構建進行研究。我們認為，中國特色社會主義國家治理模式的形成機理和有效運行離不開一個關鍵變量，即中國共產黨的領導核心作用。因此，我們所構建的中國特色社會主義國家治理模式就是通過發揮中國共產黨在整個國家治理體系中統領全局、協調各方的作用，建立以人民為中心的制度安排，形塑構建出經濟發展、滿足需要、人民幸福的“黨-政府-市場-社會”四元一體的一種現代國家治理模式。

二、現代國家治理模式及其中國特色

構建中國特色社會主義國家治理模式，首先需要厘清“治理”“國家治理”“現代國家治理模式”等概念間的內在聯系，并在此基礎上界定中國特色社會主義國家治理模式的內涵。

“治理”是一個被廣泛接受并具有多重含義的復雜概念，與其相關的研究自20 世紀90 年代在全球范圍逐步興起以來，不同領域、不同語境下對它的解釋也不盡相同。世界銀行將其表述為“利用機構資源和政治權威管理社會問題與事務的實踐”(World Bank，1994)。全球治理委員會認為，治理是通過正式機構、規章制度或非正式安排調和相互沖突或不同利益的過程，而“凡此種種均由人民和機構或同意、或者認為符合他們的利益而授權其權利”(俞可平，2000)。聯合國發展計劃署提出治理需要基于法律規則和正義，主張建立平等、高效、系統的公共管理框架和可持續的體系，同時“賦權于人民，使其成為整個過程的支配者”(UNDP，1995)?？梢钥闯觯m然“治理”沒有統一定義，但其內涵既包括微觀層面也含有宏觀層面。事實上，對治理概念和治理理念的討論不能僅僅是純學術的，而是應該在對經濟社會發展問題的檢討和反思中展開。與其單純從字面意義去理解治理的概念，不如從治理與經濟社會發展的關系上去界定治理的內涵與外延。從這個意義上講，治理就是主體與客體的關系，就這一點而言，它與國家治理具有指向上的一致性。與“治理”的多重內涵類似，“國家治理”是一個包含政治、經濟、文化、社會等多方面主客體活動，涉及治理結構、治理體系、治理能力、治理實效等方面的復雜概念。雖然國家治理中包括政府治理、經濟治理、文化治理、社會治理、生態治理等多種運用和行使國家權力來管理社會經濟資源以促進發展的內容，但我們更加強調政府治理的主導作用及其對經濟發展的影響，而經濟治理是基礎性治理，在社會經濟發展中具有決定性作用，所以國家經濟治理至關重要。所謂國家經濟治理，就是與經濟活動相關的制度安排和實施的政策舉措。國家經濟治理的實質，就是通過一系列的制度設計、政策舉措來支撐和維系政府意愿、進行規劃設計和達到經濟發展的目的。顯然，這里政府的意愿、規劃和目的首先是經濟上的，但也可能是政治上的、社會上的或軍事上的。從歷史上看，國家治理的主要目標在相當長的時期都是政治上的或者軍事上的。但20 世紀以來，尤其是世界格局出現“核平衡”態勢、和平與發展成為時代主題之后，有越來越多的國家開始選擇經濟上的發展意愿作為國家治理的主要目標。比如，東亞在崛起過程中所出現的“發展型政府”，就是把推動經濟發展作為其國家治理的最主要目的。東亞崛起的事實表明，國家經濟治理是其他治理的基礎，這是由馬克思主義唯物辯證法決定的。根據辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本原理，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，因此無論政府的意愿、規劃和目標是政治上的、經濟上的還是軍事上的，都需要政府加強對社會資源的控制和整合，以提供支撐和保障，從而才會對社會運行產生影響。

國家治理模式是以一定的國家經濟治理為基礎的，有什么樣的國家經濟治理就會產生什么樣的國家治理模式。同時，“國家治理模式的形成和演化也是社會的經濟基礎、政治體制和文化觀念等諸多因素共同作用的產物”(邵鵬，2014)。事實證明，國家治理模式在不同的時代有著根本不同的內容，歷史地看，國家治理模式的演進主要表現為從一元管理走向多元治理。一元管理模式的代表是全能主義的國家管理模式，而多元化主體的國家治理模式的出現則代表著現代國家治理模式開始形成，我們把這種多元主體的國家治理模式視為由政府、市場和社會相互耦合所形成的整體性制度結構安排，三者相互協調，共同維系一個國家的秩序治理，以協調資源配置和促進經濟發展(張慧君和景維民，2009)。這種模式就是現代國家治理模式。但是，定義中國特色社會主義國家治理模式，除了考察現代國家治理模式的一般特征外，還需要納入兩個重要要素：一是政黨屬性，二是價值導向。我們對國家治理的理解雖然與全球治理委員會以及聯合國發展計劃署關于“治理”的界定非常接近，即種種制度安排“均由人民和機構或同意、或者認為符合他們的利益而授權其權利”“賦予權力于人民”，但從政治經濟學的角度來看，中華人民共和國成立七十多年來，鑄就了當代中國制度變遷與經濟發展的國家治理模式，這一模式是不同于一般現代國家治理模式的，它是中國共產黨領導的中國特色社會主義制度下四元一體的國家治理模式。

三、中國特色社會主義國家治理模式的本質屬性

習近平總書記指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的”①習近平. 習近平談治國理政[M]. 北京：外文出版社，2014：105.。中國的歷史、中國的制度、中國的生產力水平、中國的發展階段以及中國的人口、資源、環境等稟賦條件，這些獨特的國情和實踐，造就并逐漸形成了中國共產黨領導的、以人民為中心的國家治理模式，決定了把以人民為中心作為中國特色社會主義國家治理模式的構建方向。這一模式的本質屬性就是中國共產黨領導，其內在邏輯和運行機理就是以人民為中心。

民本思想源遠流長，是中華民族在國家治理實踐中的智慧卓識，也是貫穿中國國家治理思想發展的文化內核，更是中國特色社會主義的內在邏輯。從殷商之際出現的“皇祖有訓：民可近，不可下。民惟邦本，本固邦寧”①尚書[M]. 王世舜，王翠葉譯注. 北京：中華書局，2012：369.到西周周公提出的“敬德保民”思想②尚書[M]. 王世舜，王翠葉譯注. 北京：中華書局，2012：178-208.，從春秋戰國時期孔子的“冉有曰：‘既庶矣，又何加焉？’曰：‘富之’”③楊伯峻. 論語譯注[M]. 北京：中華書局，2012：189.以及孟子的“民為貴，社稷次之，君為輕”④孟 子[M]. 方勇譯注. 北京：中華書局，2015：289.到荀子的“天之生民，非為君也；天之立君，以為民也”⑤王先謙. 荀子集解[M]. 沈嘯寰，王星賢整理. 北京：中華書局，2012：487.，再從漢唐時期李世民的“君依于國，國依于民”⑥參見《資治通鑒》卷第一百九十二，唐紀八，武德九年(司馬光. 資治通鑒(全二冊)[M]. 北京：中華書局，1997：1533)。到宋明時期程頤的“為政之道，以順民心為本，以厚民生為本，以安而不擾民為本”⑦程 顥，程 頤. 二程集[M]. 北京：中華書局，1981：531.，安民重民養民富民樂民的傳統民本思想從萌芽發展到走向成熟并日臻完善，在各自的歷史條件下推動了國家制度的形成和國家治理的發展。中國數千年來歷朝歷代的興亡更替說明，民眾是國家的根基，國家的發展必須以民眾為本。雖然傳統民本思想存在諸多歷史局限性，但其蘊含的豐富治國思想和治理理念為當代中國國家治理問題提供了重要啟示，即要以人民為中心構建中國特色社會主義國家治理模式。

人民群眾是歷史的主體，創造了歷史，也創造了社會物質財富和精神財富，推動和決定了社會變革。近代中國積貧積弱，列強入侵，民生凋敝，逐漸滑向半殖民地半封建社會的深淵。太平天國運動、洋務運動、戊戌變法、辛亥革命等之所以未能實現救亡圖存，根本原因就在于沒有認識到只有人民才是推動歷史發展的決定力量，才是歷史的創造者。尊重民意，體恤民情，團結人民，發動人民，以人民為本，得到人民的擁護和愛戴，這也是中國共產黨領導新民主主義革命取得勝利的根本原因。從新中國成立后的社會主義革命到社會主義建設，從改革開放到開辟中國特色社會主義道路，中國共產黨團結并帶領全體人民完成了中華民族歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，創造出舉世罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡，極大發展了生產力，增強了綜合國力，這是人民創造的歷史。事實證明，以人民為中心是中國革命和建設的基本經驗和核心特征，只有相信人民、依靠人民、保證人民當家作主地位，以人民為中心，發揮人民的智慧和力量，我們的國家治理才能無往而不勝，中國特色社會主義國家治理模式才能行穩而致遠。

堅持以人民為中心的基本思想和代表廣大人民利益的基本立場，既是馬克思主義關于社會主義本質的要求，也是中國特色社會主義政治經濟學的本質要求。“馬克思主義的政治經濟學是勞動的政治經濟學，也就是為勞動人民求解放、謀福祉的經濟學；而資本的政治經濟學是為資本主義和資產階級謀利益的經濟學。兩者的‘根本立場’是不同的”(衛興華，2015)，而“以人民為中心范疇的提出反映了時代和實踐的本質要求，是經濟發展的根本出發點和落腳點，是中國特色社會主義政治經濟學的核心范 疇”①逄錦聚，等. 中國特色社會主義政治經濟學通論[M]. 北京：經濟科學出版社，2017：53.。這一核心范疇的提出和確立，為更好地發展社會生產力和更好地發展社會主義生產關系，為增進人民福祉和實現人民共同富裕的目標，奠定了社會經濟運行的堅實基礎。這一范疇的提出加深了我們對為什么要以人民為中心的理解，以人民為中心是中國特色社會主義國家治理模式構建的出發點和落腳點。

以人民為中心構建中國特色社會主義國家治理模式是其內在邏輯發展的必然要求，但這依然不是其特征的全部。中國社會主義革命和社會主義建設的實踐證明，只有中國共產黨的堅強有力領導才是中國特色社會主義國家治理模式的本質特征，中國共產黨的領導體現了以人民為中心的內在邏輯，貫徹了以人民為中心的發展思想，這樣的現代國家治理模式在中國改革開放實踐中顯示出強大的生命力和活力。

堅持中國共產黨的集中統一領導是我國國家制度和國家治理體系的首要優勢，是國家治理的關鍵和根本?！爸袊伯a黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨領導一切，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節?！雹谥泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N]. 人民日報，2019-11-06(001).這是對馬克思主義治理思想的新發展。堅持中國共產黨的領導就要堅持社會主義基本經濟制度，在中國特色社會主義基本經濟制度設計上，把公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存以及社會主義市場經濟體制這三項制度并列作為社會主義基本經濟制度，是對社會主義基本經濟制度作出的新概括，是對社會主義基本經濟制度內涵作出的重要發展和深化。堅持中國共產黨的領導和堅持社會主義基本經濟制度就保障了人民的中心地位。以人民為中心的發展思想是我們黨區別于其他一切政黨的根本標志。

黨的“十八大”以來，中國共產黨對中國特色社會主義規律的認識達到新高度，在經濟建設和改革開放各項任務中堅持人民導向推動制度變革，保證了以人民為中心推進國家治理模式的改革與完善。中國共產黨的“十八屆五中全會”又提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念?！皠撔隆敝鉀Q提升發展動力問題，“協調”著力解決發展不平衡問題，“綠色”著力解決人與自然和諧共生問題，“開放”著力解決拓展發展空間問題，“共享”著力解決發展成果共建共享問題。新發展理念“不僅堅持問題導向，堅持以人民為中心的根本立場，而且在‘問題倒逼’中形成牢牢堅持以人民為中心的發展戰略和根本舉措，形成協同發力的總體發展理念”(顧海良，2016)。時至今日，中國特色社會主義進入新時代，圍繞社會主要矛盾的變化，立足人民日益增長的美好生活需要，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心，抓住人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，著力改善人民生活，著力推進民生工程，激發人民動力，依靠人民發展，成果造福人民，實現了良性有效的治理效果。中國共產黨領導人民全面貫徹新發展理念，推進供給側結構性改革，實施區域協調發展和創新驅動發展戰略，建設現代化經濟體系，社會生產能力明顯增強，生產力水平顯著提高；穩步解決人民的貧困溫飽問題，精準扶貧、脫貧攻堅取得決定性進展，帶領人民從“總體小康”邁進“全面小康”；貫徹以人民為中心的發展思想保障和改善民生，實施系列惠民舉措，大力發展教育事業，持續改善就業狀況，穩步增加居民收入，有效解決群眾保障性住房問題；社會治理體系和社會保障體系不斷完善，醫療衛生和健康保障水平大幅提高，人民獲得感顯著增強；綠色發展理念深入人心，生態環境狀況明顯好轉，美麗中國建設成效顯著；“大眾創業、萬眾創新”方興未艾，各類市場主體活力充分釋放，人民創業精神和創新基因得到激發。事實勝于雄辯，中國共產黨的領導才是中國特色社會主義國家治理模式的本質特征。

四、中國特色社會主義國家治理模式的構建與完善

當前，我國面臨的國內外發展環境發生了復雜而深刻的變化，經濟發展進入新常態，發展不平衡、不充分問題仍然突出，民生領域還有不少短板，不穩定性不確定性明顯增強，面臨許多問題和挑戰。與之相適應，以人民為中心的中國特色社會主義國家治理模式也需要立足國情實際并在理論創新和實踐探索的基礎上進一步完善。

（一）堅持和完善黨的領導

中華人民共和國成立七十多年來，“中國共產黨為經濟發展創建了穩定的秩序，建立起組織動員各種要素參與現代化建設的高效領導體制，形塑了支撐發展的中國特色社會主義現代國家治理模式，極大降低了社會經濟運行的制度成本和不確定性”(張慧君和黃秋菊，2020)。因此，要進一步發揮中國共產黨在經濟建設和國家治理模式變革過程中統領全局、協調各方的核心作用，有效整合經濟、政治、社會力量，實現高質量發展，滿足人民需求。堅持中國共產黨的集中統一領導是我國國家治理模式的首要優勢，是國家治理的關鍵和根本，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的最大底氣。我們構建的“黨-政府-市場-社會”四元互動的治理模式是中國國家治理模式走向成熟的標志，也是中國特色社會主義國家治理模式構建的關鍵點。按照生產關系治理要適應生產力發展的規律，理順黨與政府、市場、社會的相互關系和作用機制，明確各自的作用邊界，圍繞以人民為中心樹立新發展理念，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。在中國共產黨的領導下使政府、市場和社會各自發揮最大效能，通過“四元”深層互動來推動社會經濟發展和實現國家的有效治理。

（二）正確處理完善黨和政府的關系

中國共產黨的堅強有力領導是中國形成“強政府”的重要條件，也是政府發揮作用的根本保證。在國家治理實踐中，黨要通過總攬全局、協調關系的方式對政府進行領導，討論決定關系國計民生的重大決策部署，以政治優勢引領和推動改革，支持政府依法履行職責，推動政府注重保障民生。要明確黨和政府在公共事務中的職責權限劃分，進一步完善黨政關系，推進制度化和規范化建設。要發揮政府作為經濟社會發展主要推動者和主要實踐主體的作用，要提升政府制度治理和秩序治理能力，從社會發展和人民長遠利益出發，提高法治化水平和公共服務能力，穩妥地處理改革中的復雜矛盾，有效掌控社會秩序，組織動員社會資源，解決發展的不平衡不充分問題，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。要建設服務型政府，在政府治理轉型中突出人民的中心地位。黨的“十九屆四中全會”強調，“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”①中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N]. 人民日報，2019-11-06(001).。這就要求政府摒棄簡單追求“GDP”數量增長的觀念，堅持以人民為中心的發展思想，既關注經濟增長和經濟發展，又注重提供優質的公共產品和高效的公共服務以及塑造良好生態文明環境和推動社會公平正義，把人民福祉、人民需要和人的全面發展作為治理的根本依據，作為評價的根本尺度，而且要從更好服務人民的角度深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，實現從“全能型政府”向“服務型政府”轉變。

（三）正確處理政府與市場的關系

社會主義市場經濟體制已提升為社會主義基本經濟制度。堅持社會主義公有制與市場經濟相結合，正確處理政府與市場的關系是其根本原則。要在完善黨政關系的基礎上進一步處理好政府與市場的關系，使政府從非市場失靈的領域堅決退出，建立公平、開放、透明的市場規則，形成統一開放、有序競爭的現代市場體系。要充分發揮市場經濟信息靈敏、效率較高、激勵有效、調節靈活等優勢，提高經濟發展的活力和效率。要深化完善中國特色社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系，完善產權制度、公平競爭制度和要素市場改革，讓市場充分發揮對資源配置的決定性作用，實現經濟高質量發展，以更好地滿足人民需要，實現社會主義生產目的。

更好發揮政府作用，提高宏觀調控水平。黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎性作用”調整為“決定性作用”，這種改革方向意味著政府要進一步轉換職能，與市場發揮相輔相成的作用，從對市場和企業的無所不包、無所不能向更高水平的宏觀調控轉變?？茖W有效的宏觀調控是完善社會主義市場經濟體制、提高國家治理水平、實現政府有效有為治理的必然要求。因此，要綜合運用經濟手段、行政手段、法律手段等糾正市場失靈，規范市場秩序，促進市場自我發展，深化精準調控。

（四）正確處理政府與社會的關系

隨著服務型政府建設的推進，政府要在黨的領導下，不斷調整好其與社會的關系，完成從全能政府到有限政府、從管制政府到服務政府、從權利政府到責任政府的轉變，形成政府與社會協同治理的體制。政府要全面正確履行社會管理和公共服務職能，做到不越位、不錯位、不缺位。一方面規范社會行為，化解社會矛盾；另一方面創新社會管理，協調社會關系，讓社會承擔某些公共服務或管理職能，充分發揮穩定器的作用。 加強社會管理體制改革，形成政府與社會的互惠共生關系。社會治理是“政府、社會組織、企事業單位、社區及個人等多元主體，依法對社會事務和社會生活進行規范和管理，實現公共利益最大化的過程”①張笑勁，于曉虹. 推進國家治理體系和治理能力現代化六講[M]. 北京：人民日報出版社，2014：80.。社會治理要考慮市場經濟迅速發展和社會轉型深化帶來的社會經濟結構、文化形態、價值觀念等的深刻變化，要通過體制創新來妥善處理因上述變化而引發的利益結構分化和社會矛盾等新問題。同時，要加快完善社會治理體系，發揮社會治理共同體在防范市場化進程中的社會風險、整合不同利益、協調不同群體的作用；要引導企業參與社會管理創新，探索社區自治管理模式，發揮社會組織作用，為經濟持續發展和人民幸福生活構筑和諧的社會基礎；要拓寬多元主體利益表達渠道，創新群眾參與社會治理的方式方法，營造共建、共治、共享社會治理格局。