芻議基礎建設項目壓覆探礦權補償

胡建淼

（1.浙江交通職業技術學院，浙江 杭州 311112；2.天達共和（杭州）律師事務所，浙江 杭州 310020）

公路、軌道、管道等基礎建設及建設項目壓覆礦產資源，對礦產資源的合理開發利用及礦產權人的合法權益造成了影響。國家、部委、地方相繼出臺了一系列的法律法規來規范礦產壓覆問題的處理，希望保證建設項目實施的同時，又不影響礦產資源的合理利用，保證礦產權人的合法權益，但當建設項目壓覆設有礦業權的礦產地時，雙方就壓覆評估范圍、評估方法、補償金額會發生較大的分歧。

較之采礦權的補償，探礦權的補償討論得比較少，雖然法律法規對探礦權補償的范圍、估值方法作了比較明確的規定，但實務中經常會碰到探礦權資金占用成本、預期收益的主張、效用系數的確定等問題。這些問題直接會影響探礦權的實際補償，全國各省在具體操作過程中有不同的做法。本文對探礦權補償作個簡單的梳理，提出一些觀點和建議，希望能對實務有所參考。

一、基本概念

（一）探礦權性質

1.探礦權為用益物權

對于探礦權的性質，國內存在不同觀點：（1）認為探礦權的性質為知識產權，理由是勘探礦產資源過程中形成的地質資料，可歸屬為知識產權；（2）認為探礦權是債權，理由為探礦權申請人需要支付給管理部門使用費，探礦權屬于有償使用，按民事主體權利的等價有償的原則，可歸屬為債權；（3）探礦權具有準物權性，探礦權雖是他物權，但與傳統的用益物權和擔保物權相比又有本質的差異。

現階段，國內的主流觀點認為，探礦權屬于用益物權。主要理由為探礦權的勘探活動，只是對標的物的使用，并未涉及勘探標的物的所有權，其使用的目的是確定礦產資源的儲量信息，以此形成價值投入市場進行流轉，獲得收益。對此，在《民法典》物權編第三百二十九條、第三百二十五條、第三百二十七條以及原國土資源部頒布的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》都有所體現。

2.探礦權與采礦權的關系

探礦權和采礦權都是屬于用益物權，國家基于自然資源的所有權，對探礦權、采礦權的權利做出了不同的權利安排，二者有本質的區別：

（1）性質不同。探礦權人的性質為用益物權；采礦權對開發的礦產品具有所有權，具有明顯的不動產物權的特征。

（2）權利范圍不同。根據《礦產資源法實施細則》規定①《礦產資源法實施細則》第十六、三十條。探礦權人享有：勘查權、相鄰權、優先權等權利。采礦權人享有的權利主要范圍：開采權、銷售權、土地使用權以及臨建權等權利。

（3）權利的有效期不同。礦權的權利有效期限最長可達50年，探礦權的有效期限比較短。

（二）探礦權壓覆

探礦權壓覆是指基礎建設工程項目用地范圍與探礦權勘查區范圍疊合，導致探礦權人無法勘查礦產資源，使探礦權人行權發生困難。因此引起了探礦權人的權益受損的行為，應按照國家規定開展處置，探礦權人有權獲得補償。

在公路、軌道、管道等基礎建設及建設項目建設之前，建設項目單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。①《中華人民共和國礦產資源法》第三十三條。

為了使壓覆的礦業權和建設工程項目用地使用權的協調銜接，《礦產資源法》以及原國土資源部《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》《礦產資源登記統計管理辦法》等規范性文件中作出了相關規定。其主要流程包括如下五個步驟：

1.建設項目選址前須向地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。

2.建設項目壓覆礦產資源的，須經地質礦產主管部門批準。

3.壓覆重要礦產資源的評估程序。

4.與礦業權人簽訂補償協議。

5.礦產資源儲量登記。

二、壓覆補償

根據原國土資發〔2010〕137號文補償的范圍應包括：1.被壓覆資源儲量所應繳的價款；2.勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。補償壓覆礦產資源依成本補償原則進行，并非依資源價值進行補償。

（一）補償范圍

建設工程項目單位與探礦權人通常達成同意壓覆的意向性協議之后，雙方會再進一步就補償進行協商。有些省市法院會參考原國土資源部〔2010〕137號文來確定補償的范圍，有些法院則采取市場化的方式計算。

按照原國土資源部137號文的前述原則規定，壓覆礦業權評估的財產范圍應包括壓覆范圍內的礦業權價值和相應的固定資產和搬遷相應設施等直接損失兩部分。實務中，壓覆補償的區域范圍比較確定，一般就國土資源主管部門向探礦權人頒發的礦產資源勘查許可證所載明的坐標范圍，以及建設項目的具體坐落，結合法律規定的建設項目保護區范圍來確認壓覆范圍。壓覆范圍確定后使價值的評估范圍一般沒有爭議，爭議比較大的是在確定與礦業權相應的固定資產和搬遷相應設施等直接損失范圍的。

探礦權人在勘查區投資的勘查工程、臨時建筑、測試測驗、報告編寫等費用，以及取得和維護探礦權的費用（使用費、年檢費等）應納入損害補償范圍；如果已經查明了部分礦產資源儲量，其未來收益也需納入補償范圍。某些情形下，探礦權人會考慮將探礦坑道當作將來的采礦坑道來設計和施工。這類工程是否可以視為礦建工程，在探礦權價值之外，礦建工程納入補償范圍，如果納入，是否會有重復計算的可能？

（二）估值方法

上文已有所提及，當建設項目壓覆設有礦業權的礦產地時，雙方就壓覆評估范圍、評估方法、補償金額會發生較大的分歧。通常做法是雙方將第三方的評估結果來作為補償的依據。司法實踐中，法院在審理礦產壓覆案件中，評估報告的作用是顯而易見的，有時即使評估報告存在瑕疵，法院一般也會參考評估結論的。所以，在處理探礦權補償問題上，評估報告是重中之重。本文擇評估報告中的評估方法和基準日這兩個重點作下探討。

1.評估方法

《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》對評估方式做了列舉式的規定。現階段主要的評估方法為：

（1）重置成本法。評估價值計算的方式有兩種，一為重置全價乘以成新率得出；二為將重置成本減去實體性貶值、功能性貶值和經濟性貶值得出。

（2）地質要素評序法。以成本效用法估算所得的價值作為基礎成本，根據找礦潛力和礦產資產的開發前景對其進行調整，得出探礦權價值。

（3）聯合風險協議法。主要根據加入公司時所承諾的勘查資金投入量、股權比例來確定賣主所擁有的礦權地價值。

（4）貼現現金流量法。通過估算被評估采礦權的未來預期收益，割出剩余超額價值，并用適當的折現率折算成評估基準日現值，借以確定采礦權價值。

（5）地勘加和法。利用投入的重置成本加上投入所分配的超額利潤來確定探礦權價值，是重置成本法和貼現現金流量法相結合的一種評估方法。

（6）勘查成本效用法。由重置成本法發展而來的?！吨袊V業權評估準則》規定勘查成本效用法的適用范圍是：投入少量地表或淺部地質工作的預查階段探礦權評估，或者經一定勘查工作后找礦前景仍不明朗的普查探礦權評估。

（7）可比銷售法。該方法考察的主要參照點為礦權交易中的成交價格。

評估方法的選用是需要具備一定條件的，比如評估范圍缺少確定開發的經濟、技術依據，難以預測未來的收益，就不合適用貼現現金流量法；如果未能收集到可作類比分析的相似探礦權案例，就難以采用可比銷售法；如果評估對象的勘查工作程度低，僅開展了勘查區地質填圖、輕型山地勘查及少量硐探工作，找礦前景不明朗，其勘查區地質工作程度無法滿足地質要素評序法的要求，那么就不適用地質要素評序法了。

2.基準日

根據中國礦業權評估師協會發布的《確定評估基準日指導意見》中對基準日的定義表述為判斷礦業權價值的基準時點，是評估結論成立的特定時日，通常以日歷中具體日期來表示。①《確定評估基準日指導意見》（CMVS30200-2008）。在探礦權壓覆評估中，評估基準日還起到鑒別探礦權人投資的勘查工程和礦建工程是否可以納入補償范圍的時點依據。在評估基準日后投入的勘查和礦建工程不應納入補償范圍。

目前已經頒布的與建項目壓覆礦業權補償的相關文件（包括原國土資發〔2010〕137號文）沒有就補償評估基準日的確定作出規定。實務中，有將壓礦報告批準日作為評估基準日，也有將政府部門發布“停建令”的時間作為評估基準日，也有將建設方與礦業權人簽訂同意壓覆、補償的時間作為評估基準日，但是大多數是由評估委托方確定。

《確定評估基準日指導意見》提出確定評估基準日，一般應考慮的因素：（1）評估目的及對應經濟行為可能涉及的其他專業評估的基準日；（2）法律法規、政府相關主管部門、相關單位的有關規定；（3）評估基準日盡可能接近經濟行為的實現日（或交易結算日），盡可能減少評估基準日后的調整事項；（4）評估所需資料的可取得性、使用的方便性以及財務會計的結算制度，同時有利于合理選擇評估參數。評估報告應當明確評估結論使用的有效期。評估結論使用的有效期原則上不應超過一年。評估結論僅針對評估基準日。如果超期，需重新進行評估。

三、其他問題

（一）資金占用成本

通常情況下，建設工程項目單位應按照國家有關規定，與探礦權人簽訂補償協議。實踐中，有些建設工程項目單位與探礦權人只是簽訂了《允許壓覆的協議書》，協議書中承諾按照評估部門提供的價值進行補償，之后由于種種原由擱置，導致沒有簽訂補償協議，等建設工程竣工才來具體處置。

本人認為基于建設項目的工期很長，在這樣的情況下，如此處置，不僅剝奪了探礦權人流轉礦權獲取利益的機會，還讓探礦權人長時間地承受資金壓力，勢必對企業正常的資金周轉產生長期的不利影響。實務中，法院在審判的過程中往往以LPR利息的幾倍來處理資金補償的問題，這對探礦權人來說是一種隱性的經營危機。

（二）預期收益

壓覆的補償一般會考慮投入成本、探明的資源儲量以及所處的勘察階段等因素來確定損失。實踐中，當事人雙方或者法院會選擇第三方的評估機構進行評估鑒定。在主張壓覆損失賠償案件中，對于勘查程度高、有查明儲量的探礦權，本人認為完全可以主張未來開采利潤損失。當然，最終能否獲得人民法院的支持，取決于權利人所提供的證據可靠度和勘查資源儲量的程度。

（三）效用系數的確定

根據效用系數的定義，為勘查工作加權平均質量系數（f1）和勘查工作布置合理性系數（f2）的乘積?？辈楣ぷ骷訖嗥骄|量系數（f1）是各類勘查工作質量系數與各類勘查工作的重置成本的加權平均值。因此，效用系數是評判勘查工作質量系數和勘查工作布置合理性系數進行確定的。探礦權的風險收益主要使用效用系數來體現已完成的各類勘查工作和成果對受讓方利用價值的大小。在具體的實踐中，效用系數的確定是評估師根據探礦權評估項目的具體情況、結合評估目的進行分析和測算的。

四、結語

司法實踐中，最高人民法院公布的十大典型案例“云和縣土巖崗頭庵葉臘石礦與國網浙江省電力公司礦產壓覆侵權糾紛案”的裁判要點體現著兼顧國家利益、公共利益和礦業權人的合法權益，所以作為探礦權人應該搞清楚自身的合法權益，以利能更有效地保護。