關(guān)于提升檢察建議剛性監(jiān)督效果的幾點思考

劉玉剛

（沂源縣人民檢察院，山東 淄博 256100）

檢察建議是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責、參與社會治理的重要方式。2019年以來，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《中華人民共和國人民檢察院組織法》以及《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》等相關(guān)法律法規(guī)的出臺，共同推動檢察建議工作由“粗放”到精細、由柔性到剛性，檢察建議工作正逐步走向規(guī)范化。我們以山東省某縣檢察院2019年1月至2021年6月檢察建議工作情況為樣本進行深入調(diào)查研究，分析存在的問題，并提出改進對策，著力為“柔性監(jiān)督”彰顯剛性效果提供有益借鑒。

一、某縣檢察院2019年以來檢察建議工作情況

2019年1月至2021年6月，某縣檢察院共制發(fā)各類檢察建議379件，回復率和采納率均達到了100%。但是從監(jiān)督落實上看，部分檢察建議距離整改到位尚有“最后一公里”，剛性作用仍有潛力可挖。從總體來看，各地檢察院制發(fā)的檢察建議引起了被建議單位的高度重視，落實整改成效也較為明顯，工作水平和效果取得了進步，柔性監(jiān)督起到了一定的剛性效果。主要做法如下：

（一）以能動司法參與社會治理。聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展大局，積極運用檢察建議，在服務保障新冠疫情防控、監(jiān)管場所防護、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護以及推動企業(yè)復工復產(chǎn)等方面都起到了積極作用。

（二）以規(guī)范專業(yè)展示檢察形象。堅持檢察建議的規(guī)范性、嚴肅性，落實檢察建議“案件化”辦理，完善跟蹤回訪機制，確保建議的高質(zhì)量，對外展示檢察良好形象。

（三）以決議文件增強剛性約束。整合監(jiān)督資源形成合力，為柔性司法建議的落實提供保障，克服約束力不足這個“軟肋”。多地省、市人大常委會審議通過了關(guān)于加強新時代法律監(jiān)督工作的決議或加強檢察建議工作的決議，或以“兩辦”名義下發(fā)了保障檢察建議效力的文件。

二、存在的問題和困難

（一）司法理念亟需更新。我國《刑法》對于解決社會問題，往往具有立竿見影的效果，部分檢察官容易迷信我國《刑法》的即刻效應，因而對于檢察建議的性質(zhì)、地位和作用認識不夠，［1］不自覺地把檢察建議工作排除在“主責主業(yè)”之外，對檢察建議工作不重視。

（二）硬性約束不夠有力。除公益訴訟的訴前檢察建議有公益訴訟程序這個環(huán)節(jié)的約束，其余類型檢察建議缺乏強制執(zhí)行力。雖然該縣檢察院司法實踐中尚未發(fā)生過被建議單位不采納、不回復的情況，但有個別被建議單位回復簡單籠統(tǒng)或書面整改情況，因缺乏后續(xù)有力的監(jiān)督舉措而作罷。

（三）對外宣傳不夠到位。有的被建議單位對《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等不知道、不了解。出于檢察建議的宣傳可能會影響各部門協(xié)作配合關(guān)系的顧慮，相關(guān)宣傳工作沒有跟上，一定程度上造成部分群眾對檢察建議的認知度較低。

（四）文書質(zhì)量有待提升。對于檢察建議中涉及的專業(yè)性問題，個別承辦人出于怕麻煩、怕出錯的心理，選擇使用模糊性語言，導致提出問題的針對性不強，說理性論證不夠，建議措施可行性不高。

（五）制度落實不夠嚴格。雖然《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）要求檢察建議應當經(jīng)檢察長或檢委會討論決定，但實踐中，某縣檢察院檢委會僅對有明確規(guī)定的再審檢察建議事項進行過討論。此外，《規(guī)定》明確指出，檢察建議報送檢察長前，應當送本院負責法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核；案件管理部門負責定期組織對檢察建議進行質(zhì)量評查。由于人員力量和業(yè)務素能等原因，這兩項工作均沒有實質(zhì)性開展?！渡綎|省檢察機關(guān)檢察建議工作實施細則》指出，對一定時期內(nèi)，同類問題反復出現(xiàn)的，可以依法進行類案監(jiān)督。從實踐來看，該縣檢察院類案監(jiān)督僅占糾正違法檢察建議的5%，甚至出現(xiàn)就同一類問題多次向同一部門送達檢察建議的情況，片面追求制發(fā)數(shù)量，一定程度上將影響檢察建議的司法公信力。

（六）跟進監(jiān)督后勁不足。檢察建議“落地難”，同類問題容易“復發(fā)”等問題，使檢察建議工作陷入了尷尬境地。由于自身工作量大、對外協(xié)調(diào)難等原因，承辦檢察官很少能實地監(jiān)督問題整改情況，導致相同問題頻繁發(fā)生，整改報告千篇一律。

三、下一步開展檢察建議工作的建議

（一）注重理念革新，強化責任擔當。充分認識檢察建議在服務大局、完善社會治理方面的“軟法”職能作用，通過檢察建議合理延伸檢察工作觸角，幫助相關(guān)部門、行業(yè)消除隱患、堵塞漏洞，不斷將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升人民群眾獲得感、滿意度的實際行動。

（二）提高制發(fā)質(zhì)量，增強司法公信。一是準確發(fā)現(xiàn)問題。在客觀查明有關(guān)事實和證據(jù)的基礎上，全面了解相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、工作流程，主動征求被建議單位意見，確保掌握事實全面清楚，建議內(nèi)容具體可行。二是注重類案監(jiān)督。要適時收集、整合不同案件中體現(xiàn)出的共性社會問題，向行業(yè)的主管單位發(fā)送有高度、有分析、有數(shù)據(jù)的類案檢察建議，促進整個行業(yè)體系的規(guī)范整頓。三是加強釋法說理。建立專家咨詢委員會，吸納高校、醫(yī)療、金融、環(huán)保、食藥等各個領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線的專家學者，對司法辦案科學決策，包括制作檢察建議環(huán)節(jié)中涉及的專業(yè)性問題，適時啟動專家咨詢委員會工作機制，確保檢察建議內(nèi)容專業(yè)。四是落實司法責任制。將檢察建議工作納入檢察官業(yè)績考評，倒逼檢察建議工作質(zhì)量提升。五是樹立考核導向。建議上級機關(guān)減少檢察建議的數(shù)量考評，增減質(zhì)量評比，重點考察文書的質(zhì)量以及被建議單位落實建議的效果。

（三）借力擴大影響，深化剛性約束。一是爭取黨委、人大、政府支持。將行政執(zhí)法部門對檢察建議的落實回復情況，納入法治政府的考核，擴大檢察建議的“權(quán)重”和“話語權(quán)”。增加檢察建議落實情況向人大常委會報告環(huán)節(jié)，借力人大監(jiān)督職能，發(fā)揮建議最大效果。二是建立定期通報制度。對于無正當理由不回復、回復草率，或跟蹤回訪中發(fā)現(xiàn)未實際整改的，通過向單位主要領(lǐng)導、政府主管領(lǐng)導通報等形式，引起相關(guān)單位對檢察建議落實的重視。三要注重送達方式。［2］建立專門的檢察宣告室，凸顯檢察建議的莊嚴性，適當提高公開宣告送達、公開聽證等適用比例，不能單純依靠“文來文往”。必要時邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家學者等社會代表聽證會診，共同為被建議單位把脈求方，尋求檢察建議最佳效果。四要適時適度配合宣傳。深挖檢察建議背后的檢察故事，進一步擴大檢察工作的影響力，有利于警示教育相關(guān)行業(yè)人群，深化預防和治理效果，也有利于借助媒體和群眾的監(jiān)督力量促進檢察建議的落實執(zhí)行。

（四）優(yōu)化工作機制，形成工作閉環(huán)。一是優(yōu)化檢察建議的統(tǒng)管機制。檢察長、案件管理部門、部門負責人等要統(tǒng)籌推進檢察建議啟動到督促落實的全程監(jiān)管，形成齊抓共管的工作體系。二是建立跟蹤回訪機制。檢察建議發(fā)出后，承辦檢察官要及時進行實地回訪，詳細了解檢察建議的回復采納、整改落實及后續(xù)工作情況，確保每份檢察建議都落到實處。三是完善檢察建議考評機制。落實檢察建議案件化辦理，將檢察建議考評納入案件質(zhì)量評查；開展優(yōu)秀檢察建議評選活動，建立優(yōu)秀檢察建議文書庫，引導檢察官提高工作質(zhì)效，通過加強和規(guī)范檢察建議工作，進一步提升監(jiān)督剛性，助力社會治理。