城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的構(gòu)建

白 巖

（中國移動內(nèi)蒙古公司通遼分公司，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，中國農(nóng)村宅基地的法制建設(shè)也得到了進(jìn)一步的完善與發(fā)展，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)和管理政策，為農(nóng)村宅基地的有效管理提供了法律依據(jù)，提高了宅基地管理的效率和質(zhì)量，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序、高效、科學(xué)、健康發(fā)展。但是，在關(guān)于解決宅基地問題的工作中，依然面臨著不少的問題和爭議，特別是那些在我國計劃經(jīng)濟(jì)時期建立的關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，與當(dāng)前我國社會主義特色的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)，甚至制約著我國經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化的步伐，改善與完善當(dāng)前的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度勢在必行，這是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的一種必然趨勢，是維護(hù)我國社會穩(wěn)定，保持社會健康發(fā)展的重要保障［1］。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的基本概念

農(nóng)村宅基地使用權(quán)事關(guān)全國幾億農(nóng)民的切身利益，合理合法解決這一社會矛盾對緩解社會對立，構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)社會良性發(fā)展有著重要意義。我國頒布的《民法典》明確指出，宅基地使用權(quán)人可依法占用集體土地，可依法在占有土地上進(jìn)行建設(shè)。這說明，宅基地使用權(quán)受到我國法律的保護(hù)，宅基地使用權(quán)人可依法在宅基地上建房和建造其他附著物，他人無權(quán)干涉。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律特性

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體的限定性

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是具有中國特色的一種物權(quán)制度，是我國所獨有的一種農(nóng)民權(quán)益制度，這給予了農(nóng)民充分的權(quán)益保障，是國家對農(nóng)民個人權(quán)益尊重與保護(hù)的體現(xiàn)。我國《民法典》《土地管理法》等法律明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體指向，即必須為集體組織的內(nèi)部成員，明確限定了權(quán)利主體的身份特征，本組織以外的成員（無論單位還是個人）無權(quán)享有該權(quán)利，否則，就是違法行為。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)客體的特定性

我國《土地管理法》明確指出農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體僅限于農(nóng)村集體所有的土地，除此之外，都不適用。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的審批性。

我國《土地管理法》明確規(guī)定了具有主體資格的農(nóng)民必須依法申請，經(jīng)過縣鄉(xiāng)兩級人民政府批準(zhǔn)后，方可享有宅基地使用權(quán)，既要滿足主體的合法性，還要遵循一定的法定程序，需要經(jīng)過依法審批才能獲得。

4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)原始取得的無償性

在我國，農(nóng)村宅基地使用權(quán)雖然須經(jīng)審批才能取得，但是，宅基地的使用是無償?shù)模瑳]有時間限制的，不需要支付任何費用。這有效減輕了農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的不足

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程催生了農(nóng)村宅基地大量閑置，造成土地資源的嚴(yán)重浪費

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的城鎮(zhèn)化改革，使大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，廣大農(nóng)村地區(qū)的宅基地空置化嚴(yán)重，嚴(yán)重的地方甚至出現(xiàn)了空心村，嚴(yán)重浪費了集體土地資源。按法律規(guī)定閑置過度的宅基地應(yīng)被集體收回，但是，在實踐操作中，因為缺乏宅基地退出法律機(jī)制的支持，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出、流轉(zhuǎn)困難，被迫長期閑置，寶貴的土地資源得不到合理利用，農(nóng)民的合法權(quán)益也得不到有效保護(hù)。

（二）宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏明確的法律規(guī)定，制約著宅基地資源的合理利用

我國《土地管理法》對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請有明確的規(guī)定，是實施宅基地使用權(quán)行政管理的重要法律依據(jù)。但是，該法規(guī)主要解決的是農(nóng)村建房行為的規(guī)范，對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并無明確且充分的說明。而且，這些不詳實的規(guī)定還隱含著對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的某種限制。當(dāng)前，我國農(nóng)村的房屋買賣約定俗成地遵循地隨房走的原則，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易供需兩旺，農(nóng)民為了追求利益的最大化，不斷沖擊著相關(guān)法律法規(guī)，為了突破法律制度對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)被迫隱形化，個人化，這種不受法律支持的宅基地流轉(zhuǎn)，不利于對流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益的保護(hù)［2］。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度不完善，容易損害農(nóng)民的合法權(quán)益

目前，我國對農(nóng)村宅基地的管理依然沒有形成一套科學(xué)、有序和合理的體系。農(nóng)民建房時往往從自己的利益出發(fā)，致使村莊里的房屋與道路紛亂無序。由于我國現(xiàn)行土地法律制度的不完善，宅基地使用權(quán)登記機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)辦理中缺乏必要的法制依據(jù)，致使農(nóng)村自建房和宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，容易造成產(chǎn)權(quán)糾紛，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)和保障。

三、城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的構(gòu)建與完善

（一）建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記和退出機(jī)制

我國已經(jīng)進(jìn)入到城鎮(zhèn)化改革的深水區(qū)，與之相伴的是，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套法律的滯后，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地非法交易時有發(fā)生，這已成為影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要因素之一，也是深化農(nóng)村改革工作中急需解決的主要矛盾之一。為破解這一社會難題，國家應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出提供法律保障，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出及流轉(zhuǎn)具有合法性、高效性和實用性。同時，還要進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地及房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作的有序進(jìn)行，進(jìn)一步完善我國不動產(chǎn)登記制度，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證，積極維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）逐步建立健全宅基地法律法規(guī)體系

為了有效維護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)，積極推進(jìn)土地資源的保護(hù)和節(jié)約，必須對現(xiàn)行法律法規(guī)中的成熟合理部分進(jìn)行總結(jié)和吸取，對其中的矛盾沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)或修改，建立完善的農(nóng)村宅基地管理法律體系，使我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理法治化、合理化、有序化、高效化。關(guān)于農(nóng)村宅基地的立法應(yīng)綜合考慮如下幾點：1.堅持珍惜、保護(hù)和合理利用土地資源的原則；2.堅持維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則；3.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。健全的宅基地立法可以解決實際工作遇到的宅基地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)、收益分配及確權(quán)登記等矛盾，使農(nóng)村宅基地管理更加規(guī)范、合理，促進(jìn)社會的和諧和穩(wěn)定。

（三）建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

在我國農(nóng)村地區(qū)，涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的供需矛盾日益嚴(yán)重，為規(guī)避現(xiàn)行法制法規(guī)的限制，逐漸形成了一個巨大的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場”，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)越發(fā)普遍且形式多樣，如出讓、出租、抵押等，現(xiàn)行法律制度已經(jīng)無法有效阻止農(nóng)民強(qiáng)烈的宅基地流轉(zhuǎn)意愿，如此發(fā)展下去，農(nóng)村宅基地的管理將會失控，導(dǎo)致集體土地資產(chǎn)的流失，嚴(yán)重?fù)p害了集體利益。同時，這種隱形的宅基地流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)，無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記，這也為交易雙方帶來了產(chǎn)權(quán)糾紛的風(fēng)險。為此，土地管理部門應(yīng)積極推動相關(guān)立法的制定，順應(yīng)社會發(fā)展的需要，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法，讓農(nóng)民切實擁有宅基地的使用權(quán)和支配權(quán)。讓宅基地流轉(zhuǎn)在不損害集體利益的情況下，實現(xiàn)農(nóng)民個人利益的最大化，使我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更加科學(xué)化、人性化、合理化，為我國的農(nóng)村改革注入活力，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展［3］。

總之，城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)全民共同富裕，奔向現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)階段，農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化改革的主要參與者，在其中扮演著重要角色。特別是與廣大農(nóng)民利益攸關(guān)的農(nóng)村宅基地改革，已然成為影響我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，我國現(xiàn)行的土地管理法律體系已經(jīng)跟不上社會發(fā)展的步伐，甚至阻礙了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。為此，各級行政主管部門，應(yīng)積極行動起來，圍繞農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革與發(fā)展制定切實可行的法律保障制度，促進(jìn)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的完善，尊重農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和支配權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會的穩(wěn)定、和諧、快速發(fā)展。