公共政策在公共管理中的價值及作用研究

溫 慧

（中共鄂爾多斯市委黨校，鄂爾多斯 017010）

引 言

公共政策分析與公共管理內容存在著千絲萬縷的內在聯系。本文通過揭示公共政策分析發展的內在規律，進一步肯定了公共政策分析在公共管理事業當中所處的重要地位，為二者的未來發展提出了一些建議。

一、內涵與聯系

（一）公共政策

公共政策是政府為應對公共現實問題而制定、頒布的行動方針。除了這一寬泛的定義，公共政策還有其他角度的概念解讀。無論學者如何定義、詮釋公共政策，其深層內核都是公共政策與公共管理的聯系密不可分。政府強制力是施行公共政策的基礎，是實現公共管理的重要媒介。制定公共政策的主體是以政府機關為首的公共管理者，公共管理者在政策上施加公共權威，引導政策所涉及的具體社會問題向著政府所確定的方向推進。公共政策所涉及的社會問題涵蓋國防、教育、衛生和農業等諸多領域，這一需求便決定了公共政策的制定者需深諳公眾需求，以實現所制定的公共政策可以有效服務社會的根本目的。與此同時，公共政策的制定者需不斷重新評估現有的公共政策，搭建與相關公共政策相配套的風險治理框架，以防止它們過于陳舊，跟不上社會更迭變化的步伐。

我國的公共政策分析內容屬于公共管理學科的重點研究對象，相關科學研究仍處在發展階段，如何站在科學的視角上規范化分配公眾利益、解決公眾需求的痛點問題、為公共部門提供可持續高水平的政策咨詢服務，將會是這一學科未來發展的重中之重。

（二）公共管理

公共管理的范疇較廣。在研究客體方面，公共管理既包含以政府機關為核心的公共部門對政治、經濟、社會行政事務的管理，也涵蓋科、教、文、衛、體等不同類型的公共事業；在研究主體方面，公共管理者是公共權力的“一把手”，集權于一體。

公共行政管理與公共管理兩者在概念上常有重疊交叉的部分，而公共管理屬于上位概念。在研究方法領域里，公共行政管理主要運用政治行政學等學科知識，重點分析以政府機關為首的公共機構的具體角色、主要功能等內容，而公共管理主要運用宏微觀經濟學、財政管理學、心理學等學科知識，著重強調政府和非營利管理。

公共管理與公共政策二者之間的內在聯系千絲萬縷，落實到具體操作上就是一個問題：公共管理的主體如何執行公共政策。公共管理的主體主要負責公共政策的起草和民眾意見征集、制定、實施和評估等工作，但公共政策的管理者并不局限于政府領導人。在大多數情況下，西方國家的公民有能力通過參與公民投票等方式，或針對特定的社會議題向政府部門請愿，來影響公共政策的決定。如果出現了公共政策與公民意志相沖突的局面，公共管理主體應確定是否存在著接受度更高的替代政策選項。

除了制定公共政策，公共管理的主體還負責監督公共政策的實施情況，這種監督既包括從上而下的權力監督，又包括自下而上的民眾監督，以確保公共政策的執行程度最大化。公共政策的執行程度直接關系到公共管理的質量，否則再完美無缺的公共政策都是“空中樓閣”，無法解決現實存在的社會痛點問題，無法為人民群眾謀福利，而且一些在政策制定過程中無法預見的問題可以在政策監督過程當中被及時發現和整改。與此同時，公共管理的主體還有解讀公共政策的功能，各級地方政府應立足于本地的實際情況，各地公共政策的執行程度與自由裁量度可以在恪守原則的基礎上進行微調。在公共政策的起草、制定、監督、落實的過程當中，公共管理的主體需要重點關注政策能否真正解決公共問題，并對民眾產生積極的影響。基本的步驟有：確定一個社會現實問題，收集且證實該社會問題存在的資料；調查社會問題發生的原因，確定當前公共政策對于該社會問題的影響；根據調查結果制定解決方案，分析備選選項并選擇最佳解決方案，評估實施該解決方案的成本收益是否合理。在采取了這些步驟之后，公共管理的主體在考慮了外部政治、經濟和社會因素后，著重推動公共政策的有效施行，掃清過程中的種種障礙，以公共利益和民眾福祉為主要目標，完成自己的終極使命。

二、價值及作用研究

（一）增強必要性

公共政策的研究方法涉及社會心理學分析、財政管理分析、科學模型設計等現代分析技術，研究風格以科學合理、高效簡潔為主，研究的目的是不斷推動公共政策的有效執行。在此基礎上，不斷創新發展的公共政策學為公共管理事業提供了極大的“前進推力”，二者的關系是由科學合理的公共政策解決社會問題，幫助公共管理事業蓬勃發展，鞏固政府在人民群眾心目中的地位，提高人民的幸福感。

（二）增強科學性

公共政策的制定并不是紙上談兵，所運用到的工具性方法和模型都建立在較高的科學技術水平上，具體涵蓋數學、統計學、社會心理學、財政管理學、互聯網云平臺技術、博弈論、工程科學等諸多領域的專業知識。公共政策的分析人員會根據相關事實證據及歷史經驗來確定需要解決的政策問題，研究出一系列的替代方案，并推薦最佳方案。為了完成這一任務，公共政策的分析人員采用的政策分析方法主要有定性方法和定量方法：定性方法具體包括案例分析法和專家訪談法；而定量方法包括一系列統計技術，如描述性統計、預測方法、回歸方差分析和成本效益分析等，這種公共政策的分析方法具有極高的科學性，避免了在公共管理中決策過于主觀隨意的局面。

（三）終極目標一致

公共政策的內容與公共管理的終極目標趨于一致，均是以公共利益、民眾福祉為根本出發點，解決社會實際問題，所以研究公共政策就是在為做好公共管理工作打基礎。在分析公共政策、研究公共管理問題的時候，政府機構的相關人員會站在公共利益的高地、民眾的角度上監督政策執行情況、政策目標和目的，評估政策目標的實現程度并權衡各種公共政策的成本收益問題。

（四）推動目標實現

在公共政策的起草、制定、落實、監督等環節里，公共管理主體一直在解決實際的社會問題，動態制衡公共利益，高效處理公共事務，協調公眾群體的矛盾糾紛。沒有良好的公共政策作為公共管理事業的“心臟”，源源不斷地供血，整個社會就無法正常運轉。與此同時，當公共管理事業面臨較大的現實問題且已經觸動原有政策的時候，對公共管理主體來說，為了更好地解決社會現實問題，革除陳舊無用的公共政策、推出新的公共政策才是“治標又治本”的良策。

（五）保障主體地位

公共政策是公共管理事業的第一層“外衣”，也是社會管理工作的最直觀展現，更是公眾感知到公共管理的直接媒介。在這一基礎上，公共政策在公共管理中起著保障主體地位的積極作用?？茖W的公共政策定性、定量分析展現出了公共管理主體的知識型風貌；高效運轉的公共政策執行力度展現出了公共管理主體的實干形象；進行有效監督的公共政策展現出了公共管理主體的服務型本質。政府通過公共政策的推行來鞏固自身公共管理的主體地位。

（六）提供有效刺激

公共政策是公共管理的重要內容，不斷推動公共政策學科的創新發展就是在為公共管理事業“添磚加瓦”。20世紀后半期，各大高校公共政策學科的興起為公共管理事業提供了極大的人才支持，為之后的公共管理學科發展也提供了一定的推動力，二者相輔相成，互相進步。

（七）理論聯系實踐

公共管理由于其特殊的性質，具有極強的理論性，較難在生活中進行實踐，而公共政策學科的特點就是在學校與政府、公眾與政府、理論與實踐之中搭建橋梁。公共管理學科的學習者或工作者都需要將理論聯系實踐，既要熟悉最前沿的科學理論和量化分析技術，也要牢牢掌握世界局勢和本國實際國情。

三、發展的內在規律

（一）堅持追求實效

公共政策的起草、制定、執行與監督的根本目的是解決現實的社會問題，并不是政治家手中的一張草稿紙。堅持追求實效才能促進公共政策學科的長久發展，才能改善公共管理水平。

（二）堅持科學方法

具體社會實際與自然科學的研究方法相結合是公共政策學科的立身之本，是公共管理事業的發展之石，是整個社會能夠正常、高效運轉的基本保障。

（三）合理分配利益

合理分配社會利益是制定公共政策的基本前提，是公共管理事業的第一法則，堅持社會利益的動態制衡是社會發展的根本保證。

（四）構建廉潔政府

建立一個廉潔高效的政府形象，離不開良好的公共政策的支持，這就要求在公共管理中不斷貫徹落實正確的社會政策、解決人民生活的痛點問題，提升公眾的幸福感。

結 語

公共政策分析在公共管理事業當中所起到的推動作用巨大，擁有著雄厚的科學技術支持、優良的運行機制和突出的社會成效。相關學者和官員分析公共政策在公共管理中的價值及作用，思考公共管理主體的運轉與管理模式，將會為現代的社會管理模式提供一個新的前進方向。