政府視角下數(shù)字消費(fèi)券的管理策略研究

劉開升

（中國銀聯(lián)山西分公司，太原 030012）

黨的十九大報(bào)告提出：“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。”新冠疫情爆發(fā)以來，政府聚焦民生，助力發(fā)展“國內(nèi)循環(huán)”，運(yùn)用各類逆周期政策工具開展惠民工作。消費(fèi)券作為應(yīng)急型積極財(cái)政工具被廣泛應(yīng)用，在更大范圍內(nèi)、更深層次里如火如荼地開展。數(shù)字消費(fèi)券成為消費(fèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱搜詞，如何有效地管理好應(yīng)用好數(shù)字消費(fèi)券被提上日程。本文在厘清研究對象——數(shù)字消費(fèi)券的概念、分類、現(xiàn)狀、發(fā)放特點(diǎn)及不足的基礎(chǔ)上，芻議政府視角下的數(shù)字消費(fèi)券管理策略及建議。

一、數(shù)字消費(fèi)券業(yè)務(wù)概述

（一）數(shù)字消費(fèi)券的概念

目前，數(shù)字消費(fèi)券在理論和實(shí)踐上尚未被統(tǒng)一定義，可區(qū)分為狹義數(shù)字消費(fèi)券和廣義數(shù)字消費(fèi)券。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2009〕649號）定義的“地方政府消費(fèi)券”，是指由地方各級政府在本級預(yù)算（含當(dāng)年預(yù)算收入和以前年度預(yù)算資金結(jié)余）中安排發(fā)放的用于兌換商品（或服務(wù)）的有價支付憑證。

狹義數(shù)字消費(fèi)券，基于財(cái)政部對地方政府消費(fèi)券的定義基礎(chǔ)，結(jié)合數(shù)字化延伸而明確內(nèi)涵，是具有核券支付一體化功能并附帶限定使用條件（如核銷所需最低消費(fèi)訂單金額、使用時間期限和核銷行業(yè)范圍等）的一種數(shù)字化支付憑證。廣義數(shù)字消費(fèi)券，則泛指被冠以“消費(fèi)券”名稱的各類票券，既包括狹義數(shù)字消費(fèi)券，也包括非財(cái)政出資或官方宣傳背書的商業(yè)化營銷票券。

（二）數(shù)字消費(fèi)券的分類

（1）按照財(cái)政出資情況，可分為財(cái)政全部出資模式的“消費(fèi)券”、財(cái)政部分出資模式的“惠民券”和非財(cái)政資金出資的“優(yōu)惠券”。

（2）按照出資主體情況，可分為政府財(cái)政出資的“政府消費(fèi)券”、企業(yè)工會經(jīng)費(fèi)出資的“工會福利券”，以及商業(yè)企業(yè)部分出資的“惠民券”和全額出資的“優(yōu)惠券”。

（3）按照核銷范圍層級，可分為“線上消費(fèi)券”“線下消費(fèi)券”和“線上+線下一體化通用券”。其中，政府財(cái)政出資的“線下消費(fèi)券”又可以細(xì)分為“省級消費(fèi)券”“市級消費(fèi)券”和“縣區(qū)級消費(fèi)券”等。目前，跨省通用的政府消費(fèi)券在實(shí)務(wù)中很少出現(xiàn)。

（4）按照核銷適用行業(yè)，可分為“通用券”和“專用券”兩大類。其中，“通用券”可細(xì)分為“零售通用券”“餐飲通用券”等；“專用券”可細(xì)分為“家電專用券”“加油專用券”“汽車專用券”“以舊換新專用券”“保稅商品專用券”等。

（5）按照消費(fèi)補(bǔ)貼金額，可分為“大額消費(fèi)券”和“小額消費(fèi)券”。實(shí)務(wù)中，“大額消費(fèi)券”單筆補(bǔ)貼金額在100元以上，補(bǔ)貼金額不足100元的則歸為“小額消費(fèi)券”。

（6）按照是否支持循環(huán)抵扣功能，可分為“非循環(huán)抵扣消費(fèi)券”和“循環(huán)抵扣消費(fèi)券”。“非循環(huán)抵扣消費(fèi)券”單筆消費(fèi)達(dá)到滿減條件，即可使用相應(yīng)券種的消費(fèi)券進(jìn)行抵扣，單筆消費(fèi)最多僅能抵扣一張消費(fèi)券。“循環(huán)抵扣消費(fèi)券”單筆消費(fèi)達(dá)到滿減條件，支持循環(huán)抵扣使用多張同面額的消費(fèi)券。

二、數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放現(xiàn)狀

（一）數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放背景

數(shù)字消費(fèi)券作為應(yīng)急型積極財(cái)政工具，一般與事件沖擊緊密相連。近二十年來，大規(guī)模應(yīng)用數(shù)字消費(fèi)券的兩個起爆點(diǎn)：一個是2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，一個是2020年的新冠疫情。新冠疫情后的發(fā)放背景是在疫情防控常態(tài)化條件下提振消費(fèi)信心、促進(jìn)消費(fèi)回暖、加快推進(jìn)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放主體及對應(yīng)券種

目前，數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放主體為地方政府商務(wù)部門、地方工會組織和商業(yè)流通企業(yè)。地方政府商務(wù)部門的發(fā)放資金來自財(cái)政預(yù)算，對應(yīng)的券種為“消費(fèi)券”和“惠民券”；地方工會組織的發(fā)放資金來自工會組織經(jīng)費(fèi)，對應(yīng)的券種為“工會券”；商業(yè)流通企業(yè)的發(fā)放資金來自企業(yè)營銷費(fèi)用或銷售折讓，對應(yīng)的券種為“優(yōu)惠券”。

（三）數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)模

據(jù)中國政府網(wǎng)于2020年5月在《190多億元消費(fèi)券促消費(fèi)回暖》中的數(shù)據(jù)顯示，新冠疫情發(fā)生以來，有28個省份、170多個地市統(tǒng)籌地方政府和社會資金，累計(jì)發(fā)放消費(fèi)券達(dá)190多億元。

三、數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放特點(diǎn)及不足

（一）數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放特點(diǎn)

數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放范圍、發(fā)放規(guī)模、統(tǒng)籌層級、發(fā)放模式、組織管理和地域分布呈現(xiàn)鮮明特點(diǎn)。發(fā)放范圍由小到大，在發(fā)放消費(fèi)券的省份，從2020年上半年的部分市縣發(fā)放，擴(kuò)大到2020年下半年的全省各地市發(fā)放。發(fā)放規(guī)模，由單個項(xiàng)目規(guī)模百萬元或千萬元級別發(fā)放資金擴(kuò)大至單次安排億元級別發(fā)放資金。統(tǒng)籌層級由低到高，從市縣政府分散發(fā)放過渡到省政府統(tǒng)籌集中安排。發(fā)放模式既有由某個政府牽頭部門匯總辦理模式，也有政府決策后倡導(dǎo)多個單位獨(dú)立辦理模式。組織管理由松散型快速調(diào)整為省級專門部門集中管理。地域分布特點(diǎn)據(jù)曹泉偉等學(xué)者統(tǒng)計(jì)，發(fā)放消費(fèi)券的地級城市主要集中在我國的中北部和東南部地區(qū)。

（二）當(dāng)前發(fā)放模式中存在的不足之處

第一，數(shù)字消費(fèi)券相關(guān)方的利益平衡方案有待優(yōu)化。撬動倍數(shù)是反映消費(fèi)券出資方地方政府利益的指標(biāo)，以消費(fèi)券訂單金額除以消費(fèi)券補(bǔ)貼金額來核算。優(yōu)惠折扣是反映消費(fèi)券提供給發(fā)放對象個體優(yōu)惠力度的指標(biāo)，以消費(fèi)券核券最低訂單金額除以消費(fèi)券補(bǔ)貼金額來核算，與撬動倍數(shù)呈負(fù)相關(guān)的數(shù)量關(guān)系。覆蓋人數(shù)是反映消費(fèi)券惠及發(fā)放對象總體規(guī)模的指標(biāo)，以消費(fèi)券補(bǔ)貼總金額除以消費(fèi)券單次消費(fèi)補(bǔ)貼金額來核算，與優(yōu)惠折扣呈負(fù)相關(guān)的數(shù)量關(guān)系。

代表數(shù)字消費(fèi)券相關(guān)方利益的三個核心指標(biāo)——撬動倍數(shù)、優(yōu)惠折扣、覆蓋人數(shù)，共同構(gòu)成了消費(fèi)券方案的“不可能三角”，即在既定資金條件約束下，這三個指標(biāo)不可能同時最大化。消費(fèi)券方案的制定者在清醒認(rèn)識到消費(fèi)券方案“不可能三角”的情況下，應(yīng)著力優(yōu)化消費(fèi)券方案，實(shí)現(xiàn)總體最優(yōu)，避免為體現(xiàn)政績而片面追求過高的撬動倍數(shù)，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行難度大、社會反響差。

第二，數(shù)字消費(fèi)券發(fā)放核銷形成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理有待加強(qiáng)。消費(fèi)券發(fā)放核銷過程中，往往需要驗(yàn)證或使用消費(fèi)券發(fā)放對象的特定身份、金融賬戶、生物識別、行蹤軌跡、消費(fèi)偏好等敏感數(shù)據(jù)信息，應(yīng)事先論證其必要性，事前向消費(fèi)券發(fā)放對象明示，應(yīng)擯棄“無感知收集”“強(qiáng)迫收集”和“捆綁授權(quán)”等方式，需要重視對消費(fèi)券發(fā)放對象的個人信息全生命周期保護(hù)，健全完善制度及配套措施落地。同時，該類信息如因政府主導(dǎo)而留存，其安全管理和使用規(guī)則有待明確加強(qiáng)。2021年8月20日，《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》已正式通過，并定于2021年11月1日起正式施行，該法律直接依據(jù)《憲法》制定，使得個人信息權(quán)益被提升為憲法賦予的根本權(quán)利，對于個人信息權(quán)益的保護(hù)已逐步向用戶主導(dǎo)型發(fā)展，對于用戶的信息權(quán)益保障由信息處理者承諾型主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛捎脩艨筛兄闹鲗?dǎo)、控制操作。

第三，數(shù)字消費(fèi)券的過程管控和績效評價相對薄弱。數(shù)字消費(fèi)券的各政府部門發(fā)放主體或發(fā)放平臺主要以項(xiàng)目維度進(jìn)行工作安排與事后總結(jié)，迄今尚未開展跨類別、跨地市、跨條線、跨平臺、跨行業(yè)的專項(xiàng)評估工作。同時，消費(fèi)券項(xiàng)目的績效評估者也需要尊重消費(fèi)券方案“不可能三角”的客觀事實(shí)，避免在績效認(rèn)定中得出偏頗結(jié)論。

四、數(shù)字消費(fèi)券管理策略文獻(xiàn)綜述

朱國瑋等（2009）認(rèn)為，消費(fèi)券具備可行性，政府應(yīng)選擇教育、文化、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生等乘數(shù)效應(yīng)較大而基礎(chǔ)效應(yīng)小的行業(yè)，以“獎勵式”發(fā)放消費(fèi)券，并采取與特定行業(yè)共擔(dān)成本的方式。邊島（2009）認(rèn)為消費(fèi)券對消費(fèi)行為有著客觀的影響，應(yīng)針對當(dāng)?shù)厍闆r來執(zhí)行消費(fèi)券發(fā)放策略。王宣植（2009）認(rèn)為發(fā)放消費(fèi)券應(yīng)和企業(yè)共同出任消費(fèi)券發(fā)放主體。曹泉偉等（2020）認(rèn)為發(fā)放消費(fèi)券可通過良性循環(huán)機(jī)制實(shí)現(xiàn)消費(fèi)端和供給端的共同恢復(fù)。

五、政府視角下的數(shù)字消費(fèi)券的管理策略及建議

消費(fèi)券政府主辦部門管理資源有限，分模式有重點(diǎn)地開展管理，可使整體管理效果更佳，其管理策略應(yīng)圍繞制度、合規(guī)、平臺、商戶、宣傳和數(shù)據(jù)等六個策略關(guān)鍵點(diǎn)開展工作。

（一）財(cái)政全部出資模式“消費(fèi)券”，應(yīng)圍繞制度和合規(guī)策略關(guān)鍵點(diǎn)加強(qiáng)管理

（1）健全制度框架，地方政府建立消費(fèi)券運(yùn)行機(jī)制。地方政府建立健全消費(fèi)券制度及機(jī)制，應(yīng)明確出現(xiàn)哪種情形啟動發(fā)放、決策主體和落實(shí)部門、績效考核評估機(jī)制及獎懲辦法。

（2）防控合規(guī)風(fēng)險，全流程全方面管控資金風(fēng)險。凡涉及財(cái)政出資的，關(guān)鍵是管控好資金。凡涉及政府發(fā)布的，核心是抓好客訴響應(yīng)機(jī)制，防范好聲譽(yù)風(fēng)險。

（二）財(cái)政部分出資模式“惠民券”，應(yīng)圍繞平臺和商戶策略關(guān)鍵點(diǎn)強(qiáng)化管控

（1）慎選發(fā)放平臺，應(yīng)選擇經(jīng)政府主管部門認(rèn)可的金融領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者。遴選安全可信的平臺機(jī)構(gòu)提供消費(fèi)券產(chǎn)品服務(wù)，除核查平臺機(jī)構(gòu)是否具有金融許可外，還應(yīng)核查平臺機(jī)構(gòu)是否具有自主知識產(chǎn)權(quán)，以及產(chǎn)品的可信驗(yàn)證能力、信息處理和資金清算能力是否完備。

（2）管控合作機(jī)構(gòu)，抓大不放小，強(qiáng)化對消費(fèi)券核銷商戶的過程控制和事后問責(zé)。核銷環(huán)節(jié)重點(diǎn)管好核銷商戶白名單調(diào)整權(quán)限和黃牛黨“薅羊毛”數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)控及實(shí)時處置。

（三）非財(cái)政資金出資“優(yōu)惠券”，應(yīng)圍繞宣傳和數(shù)據(jù)策略關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)施控制

（1）扎口管理，強(qiáng)調(diào)事前報(bào)備和堅(jiān)持扎口管理。凡冠名“政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券”“政府電子消費(fèi)券”或“政府消費(fèi)券”的，以及經(jīng)由政府渠道發(fā)布的消費(fèi)券，均應(yīng)納入扎口管理。

（2）注重?cái)?shù)據(jù)保護(hù)，確保消費(fèi)券發(fā)放對象的信息安全。數(shù)據(jù)信息已成為產(chǎn)業(yè)革新應(yīng)用與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新型資源，政府應(yīng)與發(fā)放平臺簽訂協(xié)議，并持續(xù)監(jiān)督其履行安全保密義務(wù)。