地方政府全面實施預算績效管理面臨的問題與對策建議

林 鋅

（對外經濟貿易大學統計學院，北京 100029）

2018年印發的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”通過分析全面實施預算績效管理存在的問題，提出改進措施，為盡早全面實施預算績效管理提供有益借鑒。根據《意見》中“推進績效信息公開”的要求，各預算部門要按照統一部署，逐步將重點項目績效目標、績效評價結果向社會主動公開；財政部門要將重點項目績效評價結果向社會主動公開；各地要搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，規范公開的時限與形式，更好地接受社會監督。

一、地方政府全面實施預算績效管理的主要做法

黨的“十九大”報告作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大政治判斷，并指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！边@為建設現代預算制度明確了戰略目標，為推動改革深化提供了發展方向。各地方政府應該在過去十幾年改革的基礎上，在新時代、新常態背景下，結合本地實踐推動改革和深化，開啟各地方政府預算績效管理的新階段。

（一）出臺地方全面實施預算績效管理的意見

在國家出臺《意見》后，各?。▍^、市）財政部門立刻開展工作，貫徹實施《意見》。相應地，各市、縣也出臺了同級政府貫徹實施的相關意見。一方面，明確供給服務目標。績效目標的確定過程是落實國家戰略和重大政策的過程，是各級政府及部門為實現國家重大戰略而明確具體工作目標的過程，是確定提供什么樣的公共服務的過程。重視績效目標，就是重視國家戰略與計劃的具體落實，也就是重視國家戰略與計劃如何更恰當地滿足公眾的需求。另一方面，明確需求現狀及其變化?？冃繕说拇_定過程，也是各級政府及部門充分了解公眾需求的過程，通過自下而上地征集需求信息，可以確保工作目標更貼合公眾需要、更符合不斷變化的現實，也有助于通過了解需求，更扎實地推進國家戰略的落實，盡可能促進戰略目標、財政投入與公眾需求、財政支出結果互相匹配。

（二）成立負責預算績效管理的專門機構

為了加強預算績效管理工作，2015年以來，各地地方財務部門成立專門機構，負責制定預算績效管理處理方式，組織預算績效評判等工作。地方上出臺了全面實施預算績效管理意見后，綜合實踐情況，改善了部門工作職責，起草本地預算績效管理政策。其主要職責有：①統一組織領導預算績效管理工作，部署全面推進預算績效管理制度建設的相關工作；②研究擬訂預算績效管理制度建設的實施方案；③指導和督促、檢查各部門預算績效管理工作；④統籌、協調解決預算績效管理工作中的重大問題，推動建立預算績效管理制度長效機制。

（三）規范預算績效管理工作流程

承擔預算績效管理委托業務的第三方機構，按規定程序開展工作，其程序主要包括前期準備、組織實施、提交披露等三個階段。其中，前期準備階段的主要工作內容包括承接業務、組織與設計受托任務、制定工作實施方案等；組織實施階段的主要工作內容包括分析、審核、論證績效目標的合規性、相關性、可行性、完整性和可衡量性，分析、審核效率計劃和工作措施的適宜性和合理性，績效運行數據分析，定期現場督查，撰寫及提交績效監控報告，數據資料采集，核查、核實及確認，現場核查評價，綜合分析評價，撰寫評價報告，反饋征詢意見等；提交披露階段的主要工作內容包括提交評價報告、按政府信息公開的有關規定向社會公布評價報告等。在預算執行過程中，項目執行單位和部門圍繞所設定的項目整體支出績效目標，對績效目標實現程度和預算執行情況進行自行監控，及時掌握績效運行情況、資金支出進度等。當預算執行情況與績效目標發生偏離時，采取措施予以糾正，并報總局績效管理部門。財務中心在項目執行單位和部門自控的基礎上，對績效評價的項目和單位的績效目標實現程度進行監控，督促單位按照已定績效目標采取有效措施，確保績效目標的實現。預算年度結束后，項目執行單位和部門對二級項目和單位整體支出績效目標開展績效自評。經濟司將績效自評結果及財政部批復的績效評價結果，作為安排下年度預算的重要依據，進一步完善預算管理制度，改進預算管理措施，優化資源配置，提高資金使用效益。

（四）合理推動評價結果與預算安排的銜接工作

按照黨中央、國務院統一部署，財政部要完善績效管理的責任約束機制。地方各級政府和各部門、各單位是預算績效管理的責任主體，地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，相關部門和單位主要負責同志對本部門、本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到“花錢必問效、無效必問責”。

二、地方政府全面實施預算績效管理面臨的現實問題

（一）預算績效管理形式化問題有待破解

在預算績效改革過程中，尚未形成健全的制度體系。預算績效管理是一整套制度體系，各個部分相互依存、缺一不可，其中包括績效目標、績效跟蹤、績效評價、評價結果運用等內容。由此可看出，即使有完善的預算績效指標評價體系也是遠遠不夠的，它并不能完全包括績效管理制度體系中的所有內容。因此，預算績效改革的推進還是要依賴與其內容相適應的一系列規章制度，綜合地發揮其效能。

（二）預算績效目標內容編制不夠精準

將政策和項目全面納入績效管理，從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果。對實施期超過一年的重大政策和項目，實行全周期跟蹤問效制，建立動態評價調整機制，政策到期、績效低下的政策和項目要及時清理退出。

（三）績效管理工作的部門協調有待加強

將部門和單位預算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權，圍繞部門和單位職責、行業發展規劃，以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業務實施效果，推動提高部門和單位的整體績效水平。

三、造成地方政府全面實施預算績效管理問題的原因分析

（一）少數地方（部門）財政預算的法律約束力不強

各級財政部門要抓緊建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤的機制，將本級部門整體績效與部門預算安排掛鉤，將下級財政運行綜合績效與轉移支付分配掛鉤。對績效好的政策和項目，原則上優先保障，對績效一般的政策和項目，要督促其改進，對交叉重復、碎片化的政策和項目予以調整，對低效、無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回，并按照有關規定統籌用于亟須支持的領域。

（二）部門（單位）干部職工的預算編制能力參差不齊

以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告涉及面廣，信息含量大，涉及專業知識強，操作難度大，因此對編制政府綜合財務報告人員的業務能力和專業素質都提出了較高的要求。由于政府綜合財務報告的編制基礎與科研事業單位的財務制度存在一定的差異，在短時間內，報告編制人員很難熟練掌握政府綜合財務報告的編制技術，思維模式不能及時地轉換到權責發生制，可能會出現對基礎數據報表間應當抵銷、調整、合并事項的遺漏或處理有誤，編制出的政府財務報告不完整、不準確。

（三）完善預算績效評價標準體系

一是建議在績效評價指標體系中設置一定比例的獎勵性分值。對具有創新性或優質、高效、超額完成既定任務的項目，可給予一定獎勵性加分，獎優罰劣，有效激勵項目績效目標高質量地實現，提高績效管理水平。二是建立績效評價與財會監督相結合的預算績效評價管理機制。對在績效評價中發現的嚴重違規問題或線索，應即時跟蹤核查，強化結果運用和財政預算支出風險控制；對經核查確認的違規問題應加大責任追究及處罰力度，促進預算績效管理各項要求落實到位。

四、助力地方政府全面實施預算績效管理的對策和建議

全面實施預算績效管理，不僅是黨中央、國務院的重大決策部署，也是解決人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展的社會現實矛盾的有效舉措之一。近年來，全國各級地方政府在預算績效管理方面進行了一系列有益的探索與實踐，取得了許多顯著的成效，但由于管理機制、管理理念、管理技術與方法等方面還存在一些不足，全面預算績效管理在實施過程中面臨不少的難點和痛點。因此，樹立全民預算理念，規范預算目標申報與評審，完善預算績效評價指標體系，加強部門間的統籌協調，嚴格管理第三方機構的評審活動，將對地方政府全面實施預算績效管理具有積極的推動作用。