礦產資源行政許可法律制度中社會監督制度健全思路

馮振強

（許昌學院法學院，河南 許昌 461000）

在生態文明社會建設中，我們要實現人與自然的和諧，踐行“綠水青山和金山銀山”的辯證理論，就必須選擇法治這個最優路徑。礦產資源行政許可法律制度作為其法治保障體系中的重要一環，不僅僅要體現節約、節制、生態修復和科技創新的理念，同時也需要加強社會監督制度的建設，從而保障礦產資源行政許可法律制度的實施，健全生態法治體系。

一、礦產資源行政許可法律制度中社會監督制度存在的不足

（一）聽證制度不完善

礦產資源行政許可實施方面的聽證制度的規定在程序設計上是有益的，但其中的很多規定在保護礦產資源和生態環境的作用方面仍有諸多不足之處，而被學者稱為“一塊有洞的蒙眼布”。［1］其中的不足，主要表現在：缺乏保護礦產資源和生態環境公益的指導思想；第四條對國家秘密沒有明確界定，給政府主管部門以“國家秘密”或不符合規定為借口，而不組織聽證即作出許可決定；第五條對“因情況緊急”的情況，沒有明確規定，只有主管部門的自我解釋，主管部門可以以此為幌子無限擴大自由裁量權，不組織聽證；第六條規定的由主管部門指定聽證員、聽證主持人和記錄員的做法，以及第十四條規定的主管部門指定聽證會代表的做法，影響了聽證程序的公平公正。而在礦產資源行政許可聽證中，需要專業的人員方能勝任，那么，由主管部門指定有關人員的做法是明顯不當的，這也縮小了可能參加聽證會人群的廣泛性和普遍性，打擊了公眾參與礦產資源和生態環境保護的積極性；第二十八條只規定了當事人申請回避的情形，而沒有規定主管部門關于聽證員、記錄員的主動回避和禁止單方面接觸制度、克服單方面影響的制度，這必然影響對礦產資源主管部門工作的監督，也會滋生行政亂作為或腐敗現象。另外，對行政機關聘請的專家，法律也未規定其回避制度，這難免不會發生政府與專家的串通嫌疑；第三十二條規定了終止聽證的情形，但均沒有規定救濟程序，如在許可決定作出之前，當事人又提出聽證申請的，主管部門是否應組織聽證，如果沒有組織，則顯然是剝奪了當事人的應有權利；另外，這些法律并未規定政府主管部門組織形式上的聽證，而應承擔的法律責任。

（二）信息公開不足

《關于加強礦業權管理信息化建設工作的通知》對于政府沒有或未有效實施礦業權管理信息化建設工作而應承擔的責任沒有規定。《中華人民共和國政府信息公開條例》中同樣如此，這就使得礦業許可主管部門敢于怠于履行礦業權的信息化建設工作。《企業事業單位環境信息公開辦法》將公開范圍限于重點排污單位，沒有規定強制公開的制度，在對于沒有有效公開環境信息的情況下規定的法律責任僅僅是處罰3萬元以下的罰款，這樣的處罰——在排污單位本身就不愿主動公開其可能的違法信息的情況下，或者因為主動揭短而損失一些既定的利益——顯得更為淡化，幾乎沒有任何的威懾性，一些單位寧可選擇違法，也不公開有關礦業活動信息。

（三）救濟制度不能有效發揮作用

最高院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對環境民事公益訴訟做了具體規定，為環境危機的救濟提供了司法途徑，但是這些關于環境民事公益訴訟的規定還存在著問題，如將公共利益僅限于對環境污染，而沒有考慮對自然資源、對生態系統的破壞；將侵害眾多消費者合法權益理解為社會公共利益，是將部分人等同于人類整體，不能有效地發揮保護生態環境公益的作用。其中對原告資格的規定限于法律規定的機關和組織、在訴訟條件中規定原告要提出明確的被告和被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證據（這在復雜的環境污染案件中，是很難在短期內確定和拿出初步證據的）。另外，其中還規定了可以提起環境民事公益訴訟的有關組織的相應實質性條件，這明顯的縮小了原告范圍、限制了原告可能提起的訴訟。另外，礦產資源的生態存在也是一種公益表現，但我國相關的法律法規卻沒有針對那些采用破壞式、掠奪式及枯竭式地開發利用礦產資源的行為，可以提起公益訴訟的規定。《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》發布后，部分地區已經開始了檢察機關提起環境行政公益訴訟、環境刑事附帶民事公益訴訟的試點活動，也收到了一定的效果，但在具體執行中，檢察機關提起公益訴訟會遇到各種阻礙，造成提起公益訴訟數量小、后力不足，公益訴訟最后往往會變成一個司法建議。

二、礦產資源行政許可法律制度中社會監督制度的健全思路

（一）健全礦業許可聽證制度

作為礦產資源行政許可法律制度的必要環節，確定聽證制度的目的不僅僅是礦產資源行政主管機關進行審批礦業行政許可過程中的一個工作程序，更是為了吸納社會公眾對行政機關的礦業許可行為進行監督，避免違法或不當的礦業許可決定的做出。即是說聽證制度也應包括對礦業活動生態環境保護的傾向的審核；為避免礦業許可主管部門為了私利，無限擴大自由裁量權，不組織聽證情形的發生，應對現有聽證制度中的“國家秘密”“情況緊急”中的情況作出明確規定；建立聽證人才儲備庫，選擇那些具備企業管理、礦產勘探開采、地質、環境科學、生態學或法律方面的人才進入這個人才庫，在主管機關組織聽證會時，聽證員從這個人才庫中選拔，由聽證員會議確定聽證主持人，但要避免與所組織聽證內容有利害關系的人員進入。主管機關可以派員作為聽證代表參加。在確定其他聽證代表時，盡可能地選擇有相關專業知識的人員參加，更好的保證聽證的普遍性和科學性。其中要確定聽證人員主動回避制度，彌補當事人申請回避的漏洞；為了保障聽證制度的效果，應規定必須取得聽證參加人的同意，方可決定許可權的批準。如在美國，一個礦山企業要對礦山進行開發，首先要聘請專家寫出環境影響報告書，上報到州礦產地質處。礦產地質處經審查合格后將審查情況提交礦山土地復墾委員會進行審核，委員會如認為礦山企業達到了要求，則通過媒體向公眾通報，并舉行聽證會，只有公眾認可后才能核發礦業開發環境行政許可。還有必要確定聽證參加人的法律責任，設定相應的不利法律后果，使其依法參與聽證、實施聽證行為，將所有聽證參加人的意見都應記錄在案，并由聽證參加人簽字確認。對于礦產資源行政主管機關應當組織聽證而不組織或采用“聽證專業戶”“形式聽證”的行為或在聽證中徇私舞弊致使做出錯誤礦業許可的，除了當事人可以提起“行政復議”外（因為按照法律的規定，礦產資源規劃編制的最終決定，也應舉行聽證，那么對于礦產資源規劃部門的不當行為，也應納入行政復議范疇，由當事人或法律規定的機關、社會組織提起復議），還應追究有關人員的內部行政責任或相應的法律責任。

當然，聽證制度的設計是為了更好地與環境保護法律的公眾參與原則相對應，更好地發揮社會公眾監督的作用，但并不是以其為唯一標準，而是要綜合考慮多方面的因素，最終做出礦產資源行政許可的決定，不應因聽證程序中的主觀意見而影響政府礦產資源行政許可主管部門作出礦業許可依據的客觀要素。

（二）健全礦業許可信息公開制度

公開的信息不僅可以作為公眾監督礦產許可主管機關礦產許可審批行為和被許可人履行許可內容的重要依據，還可以作為可能的申請人是否要作出申請礦產許可的信息參考。因此，政府礦業許可主管部門和礦業被許可人，應通過便宜的途徑或方式，及時、準確、翔實的將生態環境信息、礦產資源信息、礦業申請信息、申請人信息、獲得礦產許可的內容、被許可人信息、被許可人履行許可內容、礦業活動排廢情況、礦業活動造成的生態環境損害情況、稅費收取及使用情況、生態環境治理和修復情況等信息公布于眾，并在礦產資源行政許可法律制度中將此信息公開規定為強制性義務，明確信息公開義務人要采取社會公眾最便宜獲取、查閱的方式實施公開信息行為。對于不主動公開礦產資源行政許可有關信息（國家秘密除外）的礦山企業，政府主管部門要及時督促，對于拒不公開或公開失真的，要處以按日處罰的制裁（當然要設定恰當地按日處罰數額，避免礦山企業將違法當作了其后續違法的籌碼，對處罰“泰然處之”，以致出現相反的現象），直至其公開有關信息。對于礦產許可主管部門不公開有關信息或不履行信息公開監督職責的，都應追究其直接負責或主管人員的法律責任。

（三）建立純粹的環境公益訴訟［2］制度

環境公益訴訟不僅有助于實現司法權對行政權的監督制約，糾正和預防政府在環境保護中的“失靈”現象（本部分屬于特殊的環境公益訴訟——環境行政公益訴訟，其對象是礦產資源行政許可主管部門不當或違法的礦業許可行為）；可以對因礦產資源開發利用而造成的環境損害加以補救，能夠對環境損害加以有效地預防，以實現環境保護的目的（這部分不僅體現為對礦產資源和生態保護的司法救濟，同時也體現為社會公眾對礦產資源開發利用的監督）；可以促進在礦產資源行政許可活動中形成良好的生態環境保護政策、促進形成正當合理的礦產資源開發利用秩序。而且當前我國社會公眾的生態保護知識不斷豐富、意識不斷增強，并且已經進行了數個典型的具有公益訴訟性質的活動，因此環境公益訴訟制度的構建具有必然性。但我們要建立的環境公益訴訟制度應是純粹的環境公益訴訟制度，不能與傳統的民事訴訟混在一起，否則就容易造成對環境公益的錯覺，也會造成司法實踐的混亂。這個純粹的環境公益訴訟制度，保護的是人類整體的、公共生態環境利益，歸全人類所共享，當然，在具體的行政管理或管轄方面有區域方面的不同。在沒有受到生態損害后果的直接作用的人，一定會慶幸自己是損害范圍的“局外人”，沒有感受到生態損害的緊迫性和嚴重性，他們也沒有發現我們每個人實際上都是生態損害中的“被害人”。我們都共同處于一個有機聯系的、整體的生態系統中，都不可避免地會受到生態危機的危害，只是存在著或間接或直接或輕或重、或早或晚的不同。每一個開發利用資源與環境的行為都會或間接或直接或輕或重、或早或晚地對生態系統造成損害，因此生態損害的主體是多元的，而且損害的發生會在不同的環境條件下、不同的物理或化學因素的作用下表現出不同的狀況，那么就更難以確定生態損害的直接來源和主體。因此用傳統的民事訴訟途徑來解決生態危機中的問題必定會遇到重重障礙。而且，環境損害的表現不僅僅是環境污染，還包括生態要素的耗竭、生態結構的破壞和生態功能的降低。而對包含礦產資源在內的自然資源的開發也是引發環境損害的原因。因此，我們構建的環境公益訴訟制度中，對于原告和被告來說，可以是特定的、也可以是不特定的；確定的損害生態公共利益的行為既包含一般的污染和破壞，也包含生態損害。而損害生態公共利益的行為則可能是預備或威脅，也可能是現實的危害結果，其中的舉證責任完全歸置于礦山企業或有關政府部門，由司法機關客觀調查之后決定是否啟動訴訟。加拿大的安大略省的《環境權利法案》（EBR）規定，每個人都有權因他人有破壞公共資源的行為提起或通過有調查權的部門調查后起訴。即提起環境公益訴訟的原告不應僅局限于一定的機關或社會組織（如環境保護NGO等），而應擴大到所有的社會公眾。2015年通過的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，確定了“生態環境和資源”為公益的核心內容，真正將確定檢察機關為提起訴訟的主體（當然根據有關法律規定，檢察機關已經被試點作為提起環境公益訴訟的主體，而檢察機關也在努力確定自己的訴訟地位），這為純粹的環境公益訴訟制度的建立健全奠定了更為堅實的基礎。

三、結語

當然，我們必須應清醒地認識到目前我國礦產資源行政許可法律制度的現實情況是：即使我們在按照節制、節約、生態修復和科技創新的理念完善了礦產資源行政許可法律制度，即使我們也健全了其中的社會監督制度，從而形成了一個相對系統的礦產資源行政許可法律制度體系。但我們仔細整理會發現，實際上我國在對礦產資源開發利用進行規制方面的法律十分豐富，并不匱乏，其中匱乏的是一個良好的、符合社會主義生態文明建設需要的主導思想，匱乏的是一個良好的法律執行機制。一旦確定了法律的主導思想，不管法律規范本身如何改變，也并不影響法律主導思想對礦產資源行政許可活動過程中實施的執法活動及對其進行的司法審查、救濟。生態文明的確立，生態保護思想的形成，不僅是完善礦產資源行政許可法律制度的契機，也是完善礦產資源行政許可法律制度的指導。