三舊改造相關(guān)法律問題探討

曾綺姿

（廣東日升律師事務(wù)所，廣東 惠州 516211）

在經(jīng)濟發(fā)展中，為滿足我國土地資源利用需求，解決資源體系中的土地利用矛盾，國家提出了“三舊改造”戰(zhàn)略，旨在通過舊廠房、舊城鎮(zhèn)的改造，拓展各地區(qū)的“可發(fā)展”空間，提升集體土地資源利用率，為我國經(jīng)濟增長奠定基礎(chǔ)。文章從“三舊改造”中的法律問題入手，從法律方面分析“三舊改造”戰(zhàn)略實施的基本思路，助力我國社會經(jīng)濟事業(yè)的健康發(fā)展。

一、“三舊改造”的基本定義

自改革開放后，我國城市化發(fā)展速度明顯加快，但在城市外延、擴張過程中，原有舊城區(qū)、村落的基本建設(shè)已經(jīng)無法滿足當前時期的城市發(fā)展要求。在黨的十九大會議中，號召各地區(qū)應(yīng)該積極開發(fā)城鎮(zhèn)邊界控制線，在城市建設(shè)中，強調(diào)對現(xiàn)存建設(shè)用地的開發(fā)。“三舊改造”的本質(zhì)是對舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)的改造。

現(xiàn)階段我國各地區(qū)的城市已經(jīng)進入落實“三舊改造”戰(zhàn)略的相關(guān)工作［1］。“三舊改造”是對國家土地資源的再利用，是社會發(fā)展中城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要戰(zhàn)略，相關(guān)人員在“三舊改造”過程中，應(yīng)通過廠房用地、舊村莊改建等工作，提升土地資源利用率，加快城市化進程，帶動各地經(jīng)濟增長，為全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

二、“三舊改造”中存在的法律問題

首先，主體不明。明確“三舊改造”中的責(zé)任主體，有序、高效推進三舊改造工作。根據(jù)我國現(xiàn)行的《民法通則》中表示：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村農(nóng)民主體”為當前時期農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，但并未詳細說明各主體的組織形式，使得該地區(qū)在根據(jù)《民法通則》實施“三舊改造”戰(zhàn)略時，容易出現(xiàn)主體不明的問題，嚴重影響著“三舊改造”責(zé)任主體認定工作的有效開展。其次，改造期間糾紛風(fēng)險較大。在《民法通則》的相關(guān)條例中，對“集中土地所有權(quán)”本身的概念有著較為詳細的說明與定義，然而由于需改建項目中所涉改造主體較多，包括舊村莊、城鎮(zhèn)、廠房等內(nèi)容，其占有權(quán)、使用權(quán)中涉及的利益主體多，所以在處置相關(guān)改造主體時，容易產(chǎn)生較大改造糾紛［2］。并且由于相關(guān)法律條例尚未完善，使得現(xiàn)階段改造糾紛風(fēng)險防范、糾紛案件處理效率較低。

最后，土地流轉(zhuǎn)法律匱乏。“三舊改造”過程中，通常需要通過土地流轉(zhuǎn)的方式，推進各類區(qū)域開發(fā)、城市擴建項目的建設(shè)工作，然而在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對于舊城鎮(zhèn)、舊廠房這類集體土地尚未有明確且完善的法律規(guī)定，使得“土地征用”成為主要交易方法，限制著集體土地使用權(quán)。

三、對“三舊改造”相關(guān)法律問題的建議

（一）完善糾紛案件的相關(guān)法律條例

為有效解決“三舊改造”法律問題中的主體不明、糾紛風(fēng)險大等問題，提升“三舊改造”糾紛案件處理效率，協(xié)調(diào)各責(zé)任主體的利益關(guān)系，需進一步的完善糾紛案件相關(guān)的法律條例。具體來說，“三舊改造”過程中，舊村莊、舊城鎮(zhèn)等改造主體中的適用法律，可直接對相關(guān)改造案件進行定性，確定其法律關(guān)系性質(zhì)，為糾紛改造案件處理提供較為完善的數(shù)據(jù)支撐。但是在相關(guān)法律施行過程中，為確保“三舊改造”案件內(nèi)司法統(tǒng)計的科學(xué)性，應(yīng)全面分析集體土地征收、土地使用權(quán)回收方面的法律處理標準，并根據(jù)改造主體的不同，補充、應(yīng)用對應(yīng)的法律條例［3］。

除此之外，在舊城鎮(zhèn)、舊廠房所涉及的改造糾紛案件中，由于現(xiàn)行的《國有土地房屋征收與補償條例》中，所涉主體僅為農(nóng)民集體土地、城中村居民土地，所以無法適用于舊廠房、舊村莊改造工作。所以可基于《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于房屋、土地征收的補償條例，對應(yīng)補充集體土地征收中的法律條例，依法對各地區(qū)舊廠房、舊村莊中的土地資源進行征收與再利用，公平公正的給予相關(guān)利益主體補償。比如城中村改造中，居民集體土地所有權(quán)在行使時，相關(guān)部門可在“三舊改造”期間，運用相關(guān)補償條例，依法改建基礎(chǔ)設(shè)施落后、舊城區(qū)、危房較為集中的區(qū)域。在給予被征收者補償時，可按照《中華人民共和國土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，以征收條例為依據(jù)，制定補償方案。補償期間，可綜合分析政府部門承受能力、集體土地資源利用公共需求性等指標，確定最終的補償額度。

（二）加強“三舊改造”項目的行政監(jiān)督

在處理“三舊改造”中的法律問題時，還應(yīng)加強“三舊改造”項目的行政監(jiān)督，出臺適用于各地區(qū)政府職能管理的規(guī)章制度、規(guī)范性法律文件。首先，政府部門可通過更為完整的法律規(guī)章制度，對參與改造、制定改造項目的單位及企業(yè)提出明確要求，科學(xué)評估改造方案可行性、所需注冊資金。對于“舊村改造”這類具有特殊性的改造項目，可依據(jù)項目集中資產(chǎn)交易平臺、項目資產(chǎn)處置中的法律規(guī)定，確定項目實施主體。必要時可組織業(yè)主、實施主體備案方集中、公開表決［4］。

其次，確定項目實施主體后，政府部門應(yīng)與其簽訂詳細的監(jiān)督協(xié)議，并通過項目實施中的“擔(dān)保要求”，使其在項目改造出現(xiàn)質(zhì)量、進度問題后，及時給予原有業(yè)主補償。在此期間，所涉及的法律問題為改造項目實施中的市場準入法律制度，要求政府部門在項目建設(shè)中，選擇有實力、可保障項目順利實施的市場主體。同時不定期估量該主體“三舊改造”中的安全價值，加強項目行政監(jiān)督。

最后，依法行使“三舊改造”行政方案中的監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)，督促各實施主體合理利用集中土地資源，擴大國家資源可利用空間，預(yù)防土地資源浪費風(fēng)險。

（三）健全土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方面的法律體系

“三舊改造”過程中，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化依然是該戰(zhàn)略實施中較為突出的法律問題。對此，政府部門需健全土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方面的法律體系，解決“土地所有權(quán)二元制”造成的障礙性問題。同時在“三舊改造”戰(zhàn)略實施中，將集體土地轉(zhuǎn)化作為法律問題解決核心，將土地國有轉(zhuǎn)制、土地征收、征收補償納入法律體系中，為“三舊改造”過程中集體土地轉(zhuǎn)化問題提供更為系統(tǒng)的法律支撐［5］。比如對于需要全面改造的舊村莊，可堅持“改制先行、跟進改造”的基本原則，提前將村委會、農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)化為居委會、居民，使國家所有該類村莊的土地所有權(quán)，統(tǒng)一管理“三舊改造”中的征收、補償工作，積極推進舊村莊改造開發(fā)工作。

例如某省在完善土地所有權(quán)方面的法律條例時，基于“三舊改造”政策核心，以具體化、規(guī)范化、精細化為標準，對土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律制度進行補充與完善。借此進一步健全《土地管理法》《城市規(guī)劃法》中的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換法律制度，為“三舊改造”政策在省內(nèi)各試點的實施提供完整的法律依據(jù)。在此期間，為確保“三舊改造”方案、城市規(guī)劃的匹配度，該省根據(jù)國家發(fā)布的《關(guān)于推進“三舊改造”工作的意見》，從城鄉(xiāng)規(guī)劃需求入手，編制更具綱領(lǐng)性的法律制度，規(guī)范“三舊改造”背景下的市場參與行為、土地轉(zhuǎn)換流程，促進我國“三舊改造”工作的可持續(xù)開展。

綜上所述，為有效解決“三舊改造”中的相關(guān)法律問題，應(yīng)在明確“三舊改造”責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系，同時從改造項目監(jiān)督、集中土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換等方面法律機制的完善工作入手，增強政府部門協(xié)調(diào)職能，健全土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方面的法律體系，補充“三舊改造”中的法律依據(jù)，為我國“三舊改造”戰(zhàn)略的有效推進創(chuàng)造有利條件。