論國際海洋法治視域下 我國海上交通安全立法*

邢厚群

《海上交通安全法》(以下簡稱《海安法》)制定于1983年，是改革開放以來國家海洋法治建設的首批立法之一，距今已近四十年。隨著國家經濟騰飛以及海洋強國戰略、“一帶一路”倡議深入實施，我國海上交通運輸事業蓬勃發展，交通安全環境經歷巨變，對完善海洋法治提出了迫切需求。(1)《海安法》曾于2016年進行一次修正，取消了原第12條海船進出港簽證要求。2021年，《海警法》與《海安法(修訂草案)》先后獲全國人大常委會通過，(2)為了區別，將2021年修訂后的《海安法》稱為“2021年《海安法》”，其將于2021年9月1日起施行，修訂之前法律稱為“原《海安法》”。同時代表國家海洋法治頂層設計的海洋綜合立法也在制定中。(3)“有序推進海洋基本法立法”被正式寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。這一過程充分踐行了習近平總書記協調推進國內治理與國際治理指導思想，借鑒國際海洋法治成果，關注國內涉海法律之間的協同表達，構建了統一高效的海上交通安全立法體系。本文結合當前國際海洋法治實踐及域外立法例，試圖揭示海上交通安全立法修改制定所關注的重點議題，從國際海洋法治角度給予理論闡釋并對規則適用及未來發展進行探討。

一、國際海洋法治：海上交通安全立法中的視域缺失

依靠船舶進行海上交通活動是人類歷史最為悠久、最為普遍的海洋利用方式之一。由于海洋獨特的高風險環境，安全始終被視為發展海上交通事業的優先考慮因素，海上交通安全立法應運而生。在我國這一稱謂自1983年以來似乎專指《海安法》。固然，該法是“加強海上交通管理，保障船舶、設施和人命財產的安全，維護國家權益”(原《海安法》第1條)的專門法律，但不能忽略的是，由于大多數海洋活動均要依靠船舶航行完成，因此各類海洋執法活動最終都可能對船舶航行及海上交通安全環境產生影響。例如《海警法》第18條第2款允許我國海警機構為執行海上安全保衛任務行使緊追權。上述內容同樣應納入廣義海上交通安全立法的研究范疇，在海上交通安全治理中予以統籌考慮。

(一)海上交通安全立法的雙重視域與偏狹

法治作為現代社會治理體系與治理能力的重要依托，存在國內法治與國際法治雙重視域。國內法治適用于一國主權范圍內的全部人、事、物，是治國理政的基礎，自然也成為了國家法治建設的中心環節。事實上，大部分國內立法均以服務國內法治作為最終面向，置身于國內法治視域中尋求自我建構與完善。海上交通安全立法也是如此，其適用于我國海洋執法部門的海上交通管理工作，所規定的諸如我國海上交通安全執法體制、中國籍船舶管理制度等大量內容均源自國內涉海執法實踐，并以實現我國海洋治理的法治化為最終目的。

與此同時，全球化使得人類命運緊密相連，各國在不斷完善國內法治的同時也在積極追求國際政治。(4)謝暉：《論法治思維與國家治理》，《東方法學》2021年第2期。經濟一體化首先表現為規則一體化，這意味著國家不能滿足于作“法治孤島”，必須主動吸收借鑒國際社會法治文明成果，減少涉外溝通交流的阻礙。(5)徐祥民：《習近平法治思想的整體認讀》，《浙江工商大學學報》2018年第4期。而國內法治的優秀成果，也同樣可以通過參與國際治理輸出至國際法治，從而推動公正合理的國際秩序構建。具體到海洋領域，國際海洋法治的形成既有賴于《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)等國際法律制度建設，各國自身的海洋法治實踐也在不斷塑造甚至變革既有的法治秩序。國際海洋法中的領海制度、專屬經濟區制度等都來自有關國家海洋實踐。國際法治視域與國內法治視域因此呈現出一種螺旋上升的雙向互動關系。

因此，我國海上交通安全立法研究不可忽視國際海洋法治視域。作為全球第二大經濟體和第一大貨物貿易國，每天有大量外國船舶于我國管轄海域航行、停泊、作業，接受到我國法律管制。如果執法部門在處理涉外海上交通安全事務時主要法律依據出現瑕疵，極有可能產生國家責任。海上交通被譽為人類海洋活動的“最大公約數”，需要各國行動協調一致，需要共同的海洋活動基礎規則與作業技藝，以保證海洋活動的秩序和安全，以《公約》及國際海事公約為基礎的國際法律體系應運而生。締約國海上交通安全立法通過轉化實施國際法，既履行了《維也納條約法公約》善意履行國際義務的要求，也獲得了自身涉外效力的合法性證成。這與《道路交通安全法》等幾乎不含涉外因素的安全類法律有顯著區別。不僅如此，中國作為“海洋命運共同體”理念的倡導者與實踐者，更應在本國海洋法治建設中主動吸收借鑒國際社會法治文明成果，在積極運用國際法治維護國家利益的同時考慮他國正當合理利益訴求，推動形成符合人類共同利益的海洋法治新格局。這是包括海上交通安全立法在內的國內涉海法治建設的重要使命。

遺憾的是，原《海安法》在制定之時并未充分考慮國際海洋法治。客觀上，《公約》于1982年簽訂，而我國直到1996年才正式加入，彼時《海安法》已生效十余年。主觀上，《海安法》是我國第一部交通領域立法，其制定之時更關注國內海上交通法治實踐，對國際海洋法治缺乏前瞻性思考并設置適應空間。主客觀兩方面因素導致原《海安法》明顯落后于國際海洋法發展，已經影響到我國海上交通事業。由于法律依據不完善，我國海事管理機構在涉外執法過程中常遭外方質疑。雖然此后陸續制定了《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》，體現了國際海洋法部分規定，但大多較為原則。在《海安法》實施近四十年后，本次以《海安法》修訂及《海警法》制定為代表的海上交通安全立法浪潮，成為補足國際海洋法治視域缺失、完善我國海洋法治的最佳契機。

(二)國際海洋法治視域在海上交通安全立法中的回歸

國際海洋法治成果在本次《海安法》修訂與《海警法》制定過程中已經得到了體現。例如2021年《海安法》引入緊追權制度，完善無害通過制度，并確定了國際公約與本法發生沖突時的適用原則；《海警法》也規定海警機構對外國船舶實施相應執法行為應遵守我國締結、參加的國際條約。但是，上述內容主要是對既有國內法律的復述，或者是對國際條約適用的籠統性表述，對于挖掘國際海洋法相關制度調整潛力表現出謹慎態度。考慮到國際海洋法的規則復雜性和措辭模糊性，正確闡釋并適用相關條文對海上交通安全立法充分貫徹國際海洋法治視域至關重要。同時，《海警法》制定與《海安法》修訂并不意味著我國海上交通安全法治建設已經完備。未來無論是在制定海洋綜合立法、抑或是對現有法律的修改補充、以及配套立法制定過程中，與國際法治視域的協調仍將是貫穿其中的重要命題。

總體上，海上交通安全立法應力求通過對我國業已批準加入的國際公約以及通行的國際習慣法進行恰當的國內法轉化，為維護我國海上交通安全提供內容明確、可操作性強、具備國際海洋法治視野的治理方案。另外，針對國際海洋法中原則性、模糊性規定以及尚未被窮盡之剩余權利，海上交通安全立法還可以在國家利益評估判斷基礎上采取靈活策略，或維持現狀或主動創新，充分利用國際法治張力。具體而言，國際海洋法一直致力于實現海洋利用國與沿海國、港口國間的利益平衡。本質上，海上交通安全立法作為國內法，除去以海洋利用國身份規定的船旗國管轄內容，所集中保護的正是我國作為沿海國、港口國相對于其他海洋利用國所享有的交通安全權益，這也是2021年《海安法》與《海警法》將我國管轄海域確定為法律主要適用范圍的原因，本質上是基于我國海洋國土這一特定地理范圍所產生的主權和管轄權在交通安全領域的映射。因而，應當以貫徹國際海洋法沿海國、港口國相關制度作為海上交通安全立法協調國際海洋法治理念的邏輯起點。

為了充分貫徹國際海洋法治需求，國內海上交通安全立法還應統籌布局。一方面，《海安法》是我國調整海上交通安全事務的基礎性法律，調整船舶范圍廣泛，調整內容涵蓋船舶檢驗、航行、海上搜救等交通安全保障主要領域。另一方面，國務院機構改革后維護海上治安秩序、保衛海上安全、打擊海上走私、監督海洋漁業生產等海洋綜合執法權限，已被整合入海警機構。海警執法活動將不可避免地影響往來船舶交通，更會在少數情況下直接介入海上交通安全法律關系中。例如對于軍艦、政府公務船舶所引發的海上交通安全問題，根據2021年《海安法》第120條應適用《海警法》進行調整。因而，作為海事管理機構與海警機構進行海上執法的主要法律依據，《海安法》與《海警法》應在交通安全治理問題上密切配合，發揮兩部法律的交通安全治理合力，盡量消解二元執法機構可能產生的掣肘。并且，考慮到涉海法律的整體性，還應格外注重交通安全特別法與涉海一般法之間的銜接協調，既考慮已經實施的國內法，也要在未來的海洋綜合立法中預先規劃，體現特別法與一般法之間的脈絡關聯與邏輯映照。

二、表里相依：航行自由與沿海國海上交通安全維護

航行自由原則被譽為海洋法乃至現代國際法的支柱。(6)Rüdiger Wolfrum,“Freedom of Navigation:New Challenges”,in Freedom of Seas,Passage Rights and the 1982 Law of the Sea Convention,Martinus Nijhoff,2008,p.2.根據《公約》，船舶在不同水域所享有的航行自由程度并不相同，從公海水域最大程度的航行自由，到專屬經濟區受“適當顧及”原則限制的航行自由，再到領海之中無害通過權……而各國海上交通安全立法正起到了塑造航行自由邊界的作用。例如即使是在公海水域，根據《公約》第94條第3款，船旗國仍應在船舶構造、裝備和適航條件等方面采取必要措施。另一方面，航行自由原則又對交通安全有所限制，阻止沿海國交通安全利益的過度擴展。例如在領海水域沿海國雖有權制定海上交通安全法律，但不得影響外國船舶無害通過權。可見，航行自由原則與沿海國維護交通安全的權利表里相依，須引起我國海上交通安全立法的高度重視。近年來美國等國家頻繁以“妨礙航行自由”對我國無端指責，實質上正是在利用《公約》中航行自由的模糊性肆意解釋。(7)邢厚群：《論南海航道交通管理的法理基礎與體系構建》，《江蘇大學學報(社會科學版)》2020年第4期。在國內海上交通安全立法中將我國的航行自由主張予以法治化表達，也是對其過度主張的有效反制。同時對于航行自由還應持一種辯證態度，我國對航行自由的認識是隨著國家海洋實力發展而不斷變化的，國內法應當預留一定的適應空間，避免過于限制未來我國海洋利用活動。

(一) 領海無害通過規則完善

有學者認為：“伴隨著從公海到專屬經濟區再到領海的物理空間的變化，國家的管轄權在逐步增強，航行自由也逐漸向航行權過渡。”(8)楊澤偉：《航行自由的法律邊界與制度張力》，《邊界與海洋研究》2019年第2期。在國家領海水域，航行自由已轉變為無害通過權這樣一項實體航行權利。國內法中無害通過集中規定于《領海及毗連區法》和原《海安法》中，極為原則抽象，這給治理外國船舶非無害通過帶來了難度。因而對現有規則加以具象化，為海洋執法部門提供明確、有力的執法依據，就成為本次《海安法》修訂中無害通過權制度設計的基本思路。

1.無害通過一般規則

首先，對于無害通過的適用范圍——是否適用于軍艦，迄今為止尚未形成一致的國際實踐及國際規則，屬于沿海國主權自決事項。(9)葛淼：《論軍艦的無害通過問題》，《中國海商法研究》2019年第2期。而否認外國軍用船舶無害通過權是我國一貫立場。在1958年《中華人民共和國政府關于領海的聲明》、我國加入《公約》所作解釋性聲明以及原《海安法》與《領海及毗連區法》中都一再重申。2021年《海安法》雖刪除了外國籍軍用船舶不享有無害通過權的規定，但是在第120條第2款卻言明外國籍軍用船舶適用有關法律，表明我國仍堅持既往立場。但需要強調的是，隨著我國海軍力量的發展，我國軍艦通過他國領海的必要性和可能性也在不斷增加，否定軍艦無害通過依據對等原則可能在未來成為我國遠洋軍事活動的阻礙因素。(10)Zou Keyuan,“Innocent Passage for Warships:The Chinese Doctrine and Practice”,Ocean Development & International Law,Vol.29,No.3,1998,pp.202-213.一國海洋權利主張并非一成不變，歷史上美蘇兩國針對軍艦無害通過權的解釋也曾反復。因此我國應當始終以“最有利于維護國家海洋權益”為標準決定無害通過適用范圍，不必背負既往立場的包袱。

其次，對于無害通過權的行使我國法律一直規定不明。《海安法》本次修訂試圖將維護海上交通安全、保護海洋環境作為喪失無害通過的考慮因素，(11)2021年《海安法》第53條規定：國務院交通運輸主管部門為維護海上交通安全、保護海洋環境,可以會同有關主管部門采取必要措施,防止和制止外國籍船舶在領海的非無害通過。與《公約》“損害沿海國和平、良好秩序或安全”相比，2021年《海安法》從海上交通角度進行了闡釋：未將“和平”寫入，可能是考慮到損害沿海國和平的航行行為多屬極端情形，從執法的有效性、安全性、比例原則等角度，應根據《海警法》第17條由海警機構予以制止、驅離。而“海洋環境”雖然未能在《公約》定義中體現，但“違反本公約規定的任何故意和嚴重的污染行為”卻是《公約》列舉的非無害通過情形之一。這一規定將有利于海事管理機構作為防治船舶污染的主管部門保護我國海洋環境。但是，本次修訂未將秩序作為無害通過的考慮因素卻有待商榷。從維護海上交通安全的角度，良好的交通秩序本就是交通安全的必要條件。2021年《海安法》甚至將“維護海上交通秩序”增加至立法目的條款中，表明對海上交通秩序的高度關注。《公約》也認可“良好秩序”構成無害通過權的基本內涵。既然已經具備了現實的修法需求，并且在國際海洋法治層面也并無障礙，完全可將海上交通秩序與海上交通安全、海洋環境一并規定，作為喪失無害通過權的考慮條件。

最后，對于非無害通過的法律后果，《公約》第25條第1款授權沿海國采取必要步驟予以防止，這對于沿海國維護海洋權益具有重要意義。我國《領海及毗連區法》第8條規定：“中華人民共和國政府有權采取一切必要措施，以防止和制止對領海的非無害通過。”2021年《海安法》也采取了類似措辭，明確國務院交通運輸主管部門可會同有關主管部門采取必要措施防止和制止非無害通過。

由此，2021年《海安法》從維護海上安全的角度對無害通過的一般規則進行了完整的描述，涵蓋了假定條件(適用船舶范圍)、行為模式、法律后果。對于不直接影響海上交通安全的非無害通過情形，應通過《海警法》加以調整。《海警法》第17條對此規定：“對非法進入我國領海及其以內海域的外國船舶，海警機構有權責令其立即離開，或者采取扣留、強制驅離、強制拖離等措施。”

2.特殊船舶無害通過

造船、航海技術的發展深刻地改變了海上航行和風險環境，需要海上交通安全立法予以及時考慮。為此，2021年《海安法》第54條新增核動力船舶與載運放射性物質或者其他有毒有害物質船舶(以下統稱高度危險船舶)、潛水器無害通過的內容。高度危險船舶領海內航行具有遠超一般船舶的危險性，原《海安法》危險貨物運輸監管條文并不能充分發揮調整作用。國際海洋法的爭議焦點在于此類船舶是否享有無害通過權，因制定之時該問題并不突出，《公約》規定不明。直到20世紀90年代，高度危險船舶運輸作業遭到沿海國強烈反對，沿海國紛紛禁止高度危險船舶未經同意通過領海或要求高度危險船舶提前通知沿海國。另外，隨著國際環境法的不斷發展，危險物質跨境運輸前的報告或批準義務被逐漸視為“風險預防原則”的體現，出現在《1989年巴塞爾公約》《地中海公約伊茲密爾議定書》等國際或區域性環境公約中。而相較于批準制，報告制對無害通過的影響程度較小，能夠更好地平衡沿海國與船旗國權利。目前高度危險船舶通過領海前報告義務正逐漸成為一項國際習慣法規則。(12)張小奕：《海上核物質運輸的安全性分析》，《太平洋學報》2012年第9期。因而《海安法》可以順應國際法發展趨勢，要求高度危險船舶進出我國領海前向海事管理機構報告，以便有關部門提前應對，更好地保護我國海洋環境。

近年來各國紛紛重視深海戰略的新疆域，但是水下航行環境復雜，又缺乏必要的法律規范指引，存在著極大的交通安全隱患。我國國內法僅《領海及毗連區法》參照《公約》要求潛水器須于領海海面航行并展示旗幟。2021年《海安法》新增潛水器進入領海前報告義務，可有效提高我國對水下交通安全的治理能力。船舶報告制度是國際海事組織在《公約》實施后的一項重要制度創新。根據《1974年海上人命安全公約》第5章第11條，沿海國可單方面規定船舶報告義務。因此在不影響外國潛水器無害通過的情況下，一國海上交通安全立法有權對潛水器通過領海作出報告要求。(13)初北平、邢厚群：《海事法律規則的適用與創新——以無人潛航器法律適用困境為例的分析》，《南京社會科學》2020年第5期。無獨有偶，加拿大于2010年正式通過《北加拿大船舶航行服務區規定》，單方面要求外國船舶在北極水域專屬經濟區履行強制報告義務，最終得到其他國家的遵守和效仿。(14)楊顯濱：《北極航道航行自由爭端及我國的應對策略》，《政法論叢》2019年第6期。

(二)專屬經濟區航行自由規則完善

近年來領海、毗連區之外專屬經濟區的交通安全問題逐漸引發關注。根據《公約》，各國船舶在專屬經濟區享有航行自由的同時，沿海國也享有部分主權權利和管轄權。而專屬經濟區制度是原《海安法》制定之時未能考慮的。我國海上交通安全立法應充分體現《公約》賦予沿海國在專屬經濟區等海域與交通安全相關的治理權利，同時特別重視與航行自由原則的平衡。一方面，對于專屬經濟區交通安全事項，沿海國權利受到國際海洋法較為嚴格的限制。(15)Natalie Klein,“Legal Limitations on Ensuring Australia’s Maritime Security”,Melbourne Journal of International Law,Vol.7,2006.在2015年“北極日出號案”中，仲裁庭認為沿海國對專屬經濟區內的外國船舶違反《國際海上避碰規則》的行為無權進行海事執法活動。(16)Arctic Sunrise Award (Merits),PCA Case No.2014-02,para.298-305.但另一方面，危害專屬經濟區交通安全的行為在很多情況下也會損害沿海國主權權利和管轄權。這就為海上交通安全立法調整專屬經濟區交通安全事務提供了一定的制度張力，特別是在設置海上構筑物安全地帶、防治船舶污染海洋環境方面。(17)李志文、李耐：《海洋強國戰略下海上交通安全管理內涵的擴展》，《社會科學戰線》2021年第3期。

1.海上構筑物交通安全保障

專屬經濟區和大陸架上人工島嶼、設施和結構(以下統稱海上構筑物)作為重要海洋開發設施，會改變相關海域通航環境，誘發交通事故。為此，《公約》賦予沿海國對海上構筑物的專屬管轄權，同時規定沿海國可在海上構筑物周圍設置合理的安全地帶并采取適當措施，確保航行及海上構筑物安全。(18)根據《公約》第80條，大陸架上的人工島嶼、設施和結構比照適用專屬經濟區相關制度。所以下文分析同樣適用于沿海國大陸架上的海上構筑物。實踐中，英、法、日等國海洋立法中均對海上構筑物設置安全地帶的問題作出了規定，我國亦在《專屬經濟區和大陸架法》中參照《公約》進行了原則性規定。

關于“適當措施”的具體含義，《公約》并未解釋，國際海事組織發布的《關于近岸設施和結構周圍的安全地帶和航行安全建議》是唯一關于安全地帶設置的國際法律文件，其中(d)款建議“各船旗國應采取一切必要措施阻止本國船舶在未經許可的情況下進入或穿越恰當設置的安全地帶”。可見國際海事組織認為“適當措施”可構成對船舶航行權的一種合理限制。這一理解也得到了各國海洋法治實踐的支持：英國《1964年大陸架法》第2條第1款規定，英國電力部可禁止船舶進入海上構筑物區域；法國《1968年大陸架法》第4條規定，禁止船舶基于非開發目的進入海上構筑物安全地帶；日本2007年《海洋構筑物安全水域設定法》第5條規定，任何個人未經許可不得進入構筑物安全水域。

我國《專屬經濟區和大陸架法》并未明確“適當措施”的含義，僅籠統規定主管機關有權在安全地帶采取適當措施，確保航行及海上構筑物安全。通過前文的分析，在《公約》限制沿海國專屬經濟區內交通安全治理權利的背景下，安全地帶措施是為數不多沿海國享有的“排他性”權利。由于“適當措施”與船舶航行安全有著密切聯系，可以在海上交通安全立法中予以明確。考慮到《海警法》已規定海警機構可采取必要措施保護海上構筑物安全，建議在未來的配套立法中進一步明確海警機構有權在海上構筑物周圍設置安全地帶，船舶未經許可不得進入。

2.船舶污染海洋環境管轄權

沿海國對海洋環境所享有的管轄權是《公約》所允許的另一種專屬經濟區航行自由限制。隨著大型油輪及化學品船的出現，海上交通對海洋環境的威脅與日俱增，船舶成為海洋環境最主要污染源之一。(19)全永波：《全球海洋生態環境多層級治理：現實困境與未來走向》，《政法論叢》2019年第3期。《公約》第十二部分“海洋環境的保護和保全”賦予沿海國海洋環境保護的管轄權。根據國際法一般原理，所謂的國家管轄權包括司法、立法與行政權，是主權國家一般法律權限的特定方面。(20)[英]伊恩·布朗利：《國際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，法律出版社2007年版，第266頁。沿海國在專屬經濟區內對海洋環境的管轄權具體表現為：(1)立法管轄權，《公約》第211條第5款規定，沿海國在符合國際規則和標準的情況下可對其專屬經濟區制定法律法規，以防止、減少和控制船舶污染。(2)執法管轄權，根據《公約》第220條第3款和第5款，沿海國可要求外國船舶提供污染情報并進行檢查。(3)司法管轄權，《公約》允許沿海國對外國船舶污染行為提起司法程序。

我國據此分別制定了《海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》以及《海事訴訟特別程序法》，確立了專屬經濟區內防治船舶污染的立法管轄權與司法管轄權。但是對于執法管轄內容，現有立法尚存空白之處。根據《公約》第220條第3款，沿海國如有較為明確的事實依據，認為專屬經濟區內船舶違反防治船舶污染法律法規，有權要求船舶提供必要情報以確認違法行為。《公約》第220條第5款進一步規定，上述違法行為如果對海洋環境造成了重大污染或存在重大污染威脅，沿海國可以在船舶拒不提供情報或所提供情報明顯有誤時進行實際檢查。據此可以認為，沿海國在有較為明確的事實依據的情況下享有要求外國船舶報告污染信息并執行檢查的權利。(21)Jon M.Van Dyke,“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”,Marine Policy,Vol.29,2005,p.109.我國雖然在《防治船舶污染海洋環境管理條例》中規定船舶在我國管轄海域發生污染事故時須就近向有關海事管理機構報告重要信息，但這仍是針對船舶的義務性規定，并非對我國海事管理機構授權。建議在未來修改海洋環境立法時明確規定海事管理機構可以在有較為明確的事實依據時，主動要求外國船舶報告污染情況，并且對報告情況進行實際檢查，從而與污染報告義務銜接。

(三)緊追權規則及其他交通安全治理規則創新

本次海上交通安全立法的修改制定，其實并未嚴格采取《公約》所遵循的根據不同海域類型確定法律權利義務的基本思路，而是將許多內容概括性地適用于我國管轄海域。國際海洋法確實賦予了沿海國在整體國家管轄海域內維護海上交通安全的權利，但是這種概括性的權利授予在具體適用時，仍要與船舶在相應海域所享有的航行自由加以平衡協調。這需要海上交通安全立法給予更精細化的考慮。

1.緊追權規則

《海警法》與2021年《海安法》正式引入緊追權。緊追權是沿海國對違反其法律、規章并從其管轄海域逃向公海的外國船舶進行追逐以拿捕的一項重要權利。(22)余民才：《國際法的當代實踐》，中國人民大學出版社2011年版，第92頁。作為對航行自由原則的限制，緊追權保證了沿海國能夠對違反本國法律后逃往公海的外國船舶進行有效執法。正如勞特派特指出的，“倘若沒有緊追權，國家在其領海內執行保護管轄權往往將變得無效”。(23)Hersch Lauterpacht,International Law:Being the Collected Papers of Hersch Lauterpacht,Vol.Ⅲ,Cambridge University Press,1977,p.173.根據《公約》緊追權適用于領海、專屬經濟區、大陸架上覆水域等任何國家管轄海域。此前我國《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》已將《公約》第111條緊追權部分內容進行了國內法轉化，涵蓋緊追依據、緊追的開始與終止、緊追船舶等，確立了緊追權行使的基本框架。對此海上交通安全立法不必重復，應當以提升可操作性為目標，對上述立法原則規定加以補充。與我國船舶在他國海域頻遭緊追相比，此前我國海洋執法部門幾乎沒有適用緊追權的先例，這不能排除與國內法緊追權設計過于籠統有關。

根據我國海洋執法體制，海事管理機構將主要負責對船舶違反海上交通安全法律、污染海洋環境的行為行使緊追權，海警部門則對其余情況下違反我國法律的船舶進行緊追，這就需要《海安法》與《海警法》設計兩套并行不悖的緊追權制度，這也是目前兩部法律所采取的基本思路。2021年《海安法》第90條第2款規定：外國籍船舶違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規的，海事管理機構可以依法行使緊追權。《海警法》第18條、第24條、第41條分別授權我國海警機構出于海上安全保衛、行政執法、刑事案件辦理需要，對在我國管轄海域船舶進行攔截、緊追。為了提高緊追權規則的可操作性，兩部立法中還有一些共性問題可以在未來海洋綜合立法中進行協調考慮：

(1)增加視聽停駛信號規定。兩部法律應根據《公約》要求將在船舶視聽所及距離內發出停駛信號作為緊追開始的條件。在“Saiga”號案中，仲裁庭之所以裁決沿海國緊追權行使不當承擔責任，未提供證據證明發出視聽停駛信號是重要理由之一。(24)International Tribunal for the Law of the Sea,Judgment on the M/V “Saiga”(No.2) Case (Saint Vincent and The Grenadines v.Guinea),1999,para.147-150.然而這一緊追權的構成要件卻未在我國國內法中規定。《海警法》規定的“通過明確的指令要求被檢查船舶停船接受檢查”雖然是類似要求，但也與《公約》要求并不完全一致。盡管在海上交通安全立法中增加這一程序性規定等于主動為我國海事執法機構附加了執法義務，但也使得執法機構能夠有機會了解外國船舶應對態度，避免因海情不明產生誤判，方便后續處置。這對于緊追權這一較為激烈的執法手段是十分必要的。

(2)增加海洋執法部門緊追協作規定。2021年《海安法》與《海警法》規定各機構的緊追權限，這種明確的事權劃分不應成為部門間協作的障礙，反而應當通過立法建立緊追權通報與協作機制。這是因為國際法中緊追權的構成應滿足緊迫性原則，追逐必須是立即的。(25)D.P.O’Connell,The International Law of the Sea,Vol.Ⅱ,Clarendon Press,1984,p.1076.由于各海洋部門執法力量配置存在客觀差異，過分強調執法權限的精細劃分反而可能影響緊急情況下緊追權的行使。例如對于外國船舶的違法行為，在所在海區執法機構因執法力量不足等原因追逐確有困難的情況下，應當允許其他執法力量予以協助。《海警法》第59條已經率先規定了執法協助制度，允許海警機構因開展海上維權執法工作需要向有關部門提出協助請求，有關部門在職權范圍內應當配合。這種行政協助有助于打破我國海洋二元執法體制所帶來的隔膜，實現執法力量的有效整合與凝聚。未來我國的海洋綜合立法完全可以借鑒這一規定，將海警機構、海事管理機構間執法協作的內容制度化。

2.海上交通安全清單治理模式創新

鑒于國際海洋法治突出的復雜性，涉及法律規范與主體眾多，導致彼此間權利義務關系模糊不清，容易引發航行自由與海上交通安全利益的沖突，可以考慮借鑒清單治理模式的成功經驗。近年來，我國行政法領域清單治理興起。通過制定行政權力清單、行政責任清單等，對行政主體所掌握的行政權力進行全面清理、劃定權力邊界，明確法律責任，向社會公布并尋求監督。在制定、修改海上交通安全立法貫徹國際海洋法治視域要求的基礎上，同樣可以編寫并公布與之配套的權責清單，對海洋執法部門、中外當事人及船舶所享有的交通安全權利義務及法律責任予以高度梳理提煉，這也有利于明確我國二元海洋執法體制事權配置，防止執法沖突現象的發生。

三、后起之秀：港口國管轄的海上交通安全維度拓展

原《海安法》第18條規定：“主管機關認為船舶對港口安全具有威脅時，有權禁止其進港或令其離港。”這一規定是典型的港口國管轄內容。港口國是沿海國衍生概念。所謂港口國管轄是船舶停靠的港口或岸外設施所屬國對船舶享有的管轄權，(26)這里的港口專指位于一國內水的港口。少數專屬經濟區或大陸架上的港口其法律地位與內水港口完全不同，并不屬于港口國管轄范疇。是“沿海國對內水以及港口這一特殊人工設施內的地域范圍的管轄權的另一種稱謂”(27)胡斌：《歐盟海運碳排放交易機制的國際法分析》，中國社會科學出版社2017年版，第126頁。。根據前文論述，由于沿海國的交通安全權益受到航行自由原則的限制，近年來一些國家開始利用其港口設施所在國的身份，通過設置港口準入條件，補充甚至擴展沿海國管轄。(28)胡斌：《論“港口準入權”濫用對船舶管轄法律制度的沖擊》，《中國海商法研究》2014年第4期。對于貿易和港口大國，其港口國管轄立法更會對全球航運業產生重要影響。我國海事管理實踐中也有禁止技術缺陷外國船舶進港的成功案例。(29)王勇、朱思超：《禁止有缺陷外籍船舶進入中國港口問題》，《航海技術》2015年第3期。但是，相較于航運發達國家的立法，我國法律在運用港口國管轄權維護本國交通安全利益方面規定仍不完善。

(一) 港口國管轄功能表達

長期以來，船舶接受船旗國管轄是國際海事規則構造的核心，船舶登記條件、安全標準等事項傳統上均交由船旗國負責，即使船舶駛入他國管轄海域也可憑借航行自由對抗沿海國管轄。但是船旗國作為海洋利用國，對于沿海國交通安全權益的關注存在天然的局限，特別是在航行自由與海上交通安全相沖突時，其權衡結果不難想象。沿海國迫切需要其他手段強化其海上交通安全治理能力，港口國管轄逐漸受到重視。(30)陳敬根：《〈聯合國海洋法公約〉視角下國際海事安全制度：構成內容與發展面向》，《社會科學》2020年第6期。其獨特優勢體現在，基于一國對其內水享有的絕對主權，對停靠于港口水域外國船舶進行管轄受到的國際法掣肘較少。《公約》中港口與同為領海基線內的河流、海灣及其他水域共同構成沿海國的內水。“正如國家可以在原則上自由處置領土事務一樣，國家也可以選擇自由處置內水事務。”(31)Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of The Sea,Manchester University Press,1999,p.61.例如根據《公約》第25條第2款，沿海國有權采取必要步驟防止船舶對內水或港口條件的任何破壞。另外根據《公約》第211條第3款，各國如將防止海洋環境污染規定作為外國船只入港條件，應妥為公布并通知主管國際組織；而對比同條第5款，各國制定專屬經濟區防止海洋環境污染法律須符合“一般接受的國際規則和標準”。兩者的差異表述表明港口國可以采取比一般國際公約更為嚴格的管轄措施。(32)E.J.Molenaar,“Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage”,Ocean Development & International Law,Vol.38,2007,p.230.

更為重要的是，港口國管轄的最終效果不局限于船舶位于本國港口或內水階段，還具有很強的域外效力。例如美國制定《1990年油污法》及歐盟通過經修改的《第417/2002號指令》，均要求掛靠本國港口油輪為雙殼油輪。雖然理論上油輪僅需在停靠美歐港口時滿足上述規定，但船舶構造一經確定即具有唯一性，從而對需要停靠上述港口的船舶產生了實質上的域外效力。另外，一些國際公約還直接賦予港口國管轄域外效力。例如《聯合國魚類種群協定》第23條規定，港口國可登臨自愿停靠其港口的漁船，檢查證件、漁具和漁獲。

港口國管轄的核心是對外國船舶駛入本國港口的開放權及準入條件。曾有學者認為港口向各國商船開放構成一項國際習慣法規則。(33)相關觀點可以參見美國法學會Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States,§ 513 (1987)。但是這一觀點并未得到國際海洋法治實踐的支持，國家間大量雙邊通商航海協定即是有力反證。正如聯合貿法會秘書處在1975年發布的《外國船舶港口待遇》報告中指出的，“公約和雙邊協定的存在恰恰表明各國仍將港口的開放視為有必要通過條約予以規定的事項。”(34)Economic Cooperation in Merchant Shipping-Treatment of Foreign Merchant Vessels in Ports,UNCTAD/TD/B/C.4/136 (Sep.9,1975).在2020年席卷全球的“新冠”肺炎疫情中，日本、菲律賓、美國關島等國家和地區都曾禁止有疫情隱患的外國郵輪停靠本國港口。在1986年The Military And Paramilitary Activities in and against Nicaragua Case案中，國際法院在判決中明確表示“沿海國可以基于主權管制其港口準入。”(35)Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v.United States of America),Merits,I.C.J.Reports,p.111.港口國準入條件大量出現在《國際防止船舶造成污染公約》《國際船舶和港口設施保安規則》等國際海事公約中。(36)參見《國際防止船舶造成污染公約》第5條第3款，《國際船舶和港口設施保安規則》第9條第2款。

(二)港口國管轄規則修訂之思考

海事管理機構是我國行使港口國管轄的主要部門，故而應在《海安法》中對港口國管轄條款進行擴充完善。《海安法》此次修訂首先新增了港口國監督內容。(37)2021年《海安法》第88條第2款：海事管理機構依照中華人民共和國法律、行政法規以及中華人民共和國締結或者參加的國際條約對外國籍船舶實施港口國、沿岸國監督檢查。港口國監督也稱港口國控制，是指海事管理機構依照我國法律以及加入的國際條約對停靠我國港口的外國籍船舶、海上設施實施監督檢查。目前國際航運領域“方便旗”船舶大行其道，其船旗國出于經濟、稅收等因素往往缺乏安全監督動力，因而港口國監督很大程度上肩負起了發現船舶技術缺陷等違法行為，維護海上交通安全的使命。通過港口國監督發現違法行為也為港口國管轄創造了條件。這一規定明確了我國海事管理機構執行港口國監督的法律依據。

其次，2021年《海安法》第91條第1款補充了港口準入規則：“船舶、海上設施對港口安全具有威脅的，海事管理機構應當責令立即或者限期改正、限制操作，責令駛往指定地點、禁止進港或者將其驅逐出港。”與原規定相比，有三處修改要點值得注意。第一，考慮到港口水域部署的海上設施同樣可能危及港口安全，港口準入的對象除了船舶還應考慮海上設施，如海洋石油鉆井平臺等。第二，原《海安法》允許海事管理機構采取的強制措施僅有禁止進港以及令其離港，而海事實踐中所采取的措施更為豐富。例如我國根據《1974年海上人命安全公約》以及《國際船舶和港口設施保安規則》制定了《國際船舶保安規則》，規定海事管理機構可以采取強制檢查、責令船舶立即或者限期糾正、限制操作、責令駛向指定地點、禁止進港、滯留船舶、驅逐出港等強制措施。本次修訂對此予以參照，避免了強制措施范圍過窄影響海事管理機構有效履行港口管轄職能。第三，對于港口國管轄的實施條件，目前存在“對港口設施保安具有威脅”以及“對港口安全具有威脅”兩種觀點。(38)在此前2017年國務院法制辦公布的《海安法(修訂草案征求意見稿)》中曾采取“港口設施保安”方案，原《海安法》以及2021年《海安法》則采納了“港口安全”方案。港口設施保安概念來源于2001年“9·11”事件后航運界對海事保安的高度重視，主要針對有意的不法行為及威脅。(39)The Wise Pen Team,“Maritime Surveillance in Support of CSDP”,Wise Pen Final Report,2010,p.45.而港口安全的意涵則更為豐富，維護港口安全既保障港口人員和財產免受主觀不法行為的威脅，又保障港口免遭安全生產事故，甚至是公共突發事件侵害，如阻止疫情隱患船舶進港等。顯然后一觀點更有利于港口準入規則的效能發揮。

最后，港口國管轄規則設計不應忽視海洋環境因素。在歐美發達國家紛紛利用港口國管轄擴大其海洋環境管轄權，甚至推行單邊環境標準的背景下，2021年《海安法》僅將安全作為港口準入條件無疑限制了自身的治理能力。既然本次修訂中將海洋環境作為了領海無害通過權的限制條件，那么對沿海國影響更大、本應更嚴格規定的港口國準入條件更不應放棄海洋環境考量。當然，港口國管轄范圍并不能無限制擴大。雖然《公約》幾乎未對港口國管轄施加限制，但根據《公約》第300條的規定，各國仍有義務誠意履行公約并不得濫用權利。我國也一貫反對歐美國家借港口準入條件推行貿易壁壘的做法。因而，港口國管轄內容設計應保持一種審慎的態度，避免侵犯屬于另一國或可由另一國更適當行使的管轄權。(40)Barcelona Traction (Sep.Op.Fitzmaurice),I.C.J.Reports 1970,p.105.雖然理論上港口國可將船舶在任意管轄海域甚至是公海的行為作為本國港口準入條件，但由于相應海域已經分配了沿海國與船旗國權利義務，不宜通過港口國管轄打破現有權利義務關系的平衡，應將港口國管轄的法律效果限制在港口國享有完全排他主權的內水海域。綜上，建議將這一款中“對港口安全具有威脅”適度擴大為“對內水、港口的安全、環境具有威脅”，將我國管轄內水海域的整體交通安全及環境作為港口管轄條件的考慮因素，適度拓展港口國管轄外延。

結 論

實現我國海洋法治建設與國際海洋法治的協調發展不僅是嚴格規范海洋執法維護國家海洋權益的根本保障，也是我國倡導構建“海洋命運共同體”的必然要求。國際海洋法治對完善我國海上交通安全立法具有重要參考借鑒價值。

海上交通安全立法作為沿海國、港口國交通安全權利的集中映射，應首先對國際海洋法航行自由原則進行詮釋。在領海海域，2021年《海安法》構建了完整的無害通過規則，考慮到良好的交通秩序本就是交通安全的應有之義，建議參考《公約》將秩序要素納入。針對近年來不斷增多的外國特殊船舶，2021年《海安法》創設通過領海前報告義務，順應國際海洋法發展趨勢兼顧了交通安全與航行自由。專屬經濟區內沿海國交通安全權利受到較大制約，建議明確海警機構可對海上構筑物安全地帶實施航行限制，并新增外國船舶污染執法管轄內容，發揮國際海洋法制度張力。對于緊追權，2021年《海安法》與《海警法》兩套規則在視聽停駛信號、緊追協作方面尚有完善空間，可留待未來海洋綜合立法予以解決。此外海上交通安全立法還可采取清單治理模式協助解決權利義務模糊問題。

近年來港口國管轄因國際法掣肘少、涉外效力強等制度優勢頗受貿易和港口發達國家海洋立法重視。在《海安法》原港口國管轄內容的基礎上，本次修改參照國際海事公約新增港口國監督及強制措施內容，建議將我國內水海域的交通安全及環境作為港口管轄考慮因素，適度擴大管轄范圍，增強我國海上交通安全治理能力。