基層稅務部門內部控制風險點及解決途徑

唐久芳 曹嘉怡

（湖南科技大學商學院，湖南 湘潭 411201）

黨的十八大以來，中央對加強執法部門內部控制建設提出了更新更高要求。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，要對“權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。黨的十九大報告中提出：“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制”。作為經濟領域的重要執法部門，稅務系統隊伍大、戰線長、執法環節多，治稅管隊責任重大。因此，如何更好地識別出內部控制風險點、防范系統內部風險成了稅務系統當前亟須解決的重大課題。本文以基層稅務部門內部控制風險及工作實踐為例，深入探索研究基層稅務部門內部控制的風險點及解決途徑。

一、基層稅務部門內部控制現狀

（一）稅務部門內部控制機構設置

2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國稅地稅征管體制改革方案》。改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國家稅務機構和地方稅務機構，劃轉社會保險費和非稅收入征管職責至稅務部門，力求構建優化高效統一的稅收征管體系。區、縣一級基層稅務局在國地稅機構合并之后，增設法制部門承擔單位內部法治建設、督察審計與內部控制工作，沒有設置單獨的內部控制機構和部門，也未將機構合并前國稅與地稅的內部控制數據進行共享。

（二）稅務部門內部控制人員配備

基層稅務部門沒有配備專業的內控管理人員，一般由法制部門指定一名稅務干部分管內控工作，且基于內控人員及負責人均由本級稅務機關根據實際工作任務調配任命和內控人員多為兼職的原因，致使內控人員缺乏獨立性和客觀性，無法保證內部控制的獨立、客觀、準確，造成基層稅務部門內部控制的地位和職能定位不清晰的現象發生[1]。

（三）稅務部門內部控制工作機制

稅務系統內部控制的核心是將權力制約嵌入稅收執法和行政管理工作的各環節，通過在崗位設置、權責分配和業務流程等方面形成相互監督、相互制約和相互協調的機制，構建“風險防控—監督檢查—問責追究—反饋改進”的完整閉環。基層稅務部門主要是利用內部控制監督平臺對接金稅三期系統中的執法數據對稅務部門及稅務干部產生的政策制定風險、稅收執法風險、行政管理風險以及由此產生的廉政風險進行發現、防范、整改和管理，推進全方位的風險防控，實現無死角的權力管控[2]。具體而言，市級稅務機關督察內審部門、基層稅務部門內控人員通過內部控制監督平臺推送或自行篩查出內部控制風險疑點數據，再將疑點數據推送至具體責任科室和責任人，責令其在限期內說明風險疑點數據產生的原因，并進行整改，若造成嚴重后果無法進行整改，則根據內部控制相關文件要求對相關科室和人員進行責任追究并將具體內容通過平臺推送給上級稅務部門。但這樣的流程設置導致基層稅務部門難以真正掌握內部控制的主動權。

二、基層稅務部門內部控制風險點

基層稅務部門是一線執法部門，直接接觸納稅人，面臨的內部控制風險存在于稅收征管的各環節、各要素。從宏觀上看，基層稅務部門內部控制風險是指在稅收體制運行過程中，由于宏觀政策執行不當從而產生的相關風險；從微觀上看，是指基層稅務部門工作人員由于執行稅收制度不當、對稅收政策理解不到位而產生的風險。現從基層稅務部門內部控制工作現狀出發，分析和總結出基層稅務部門內部控制存在的風險點[3]。

（一）行政處罰自由裁量存在彈性空間，隨意執法可能性較大

我國現行稅法中對于行政處罰的規定較為籠統，基層稅務部門難以準確把握自由裁量權存在的內部控制風險。如《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十二條規定：“納稅人未按照規定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的，或者扣繳義務人未按照規定的期限向稅務機關報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表和有關資料的，由稅務機關責令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節嚴重的，可以處二千元以上一萬元以下的罰款。”對“情節嚴重”這一表述，在《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》以及各省《稅務系統稅務行政處罰裁量權實施辦法》等其他稅收規范性文件中并未做出清楚的界定。對納稅人進行行政處罰時，只能是執法主體根據相關工作經驗以及納稅人的情況進行判斷。但由于執法環境和執法主體對稅收政策的理解程度不同，導致執法實踐中對于稅收執法規定具體操作的差異較大，易產生監管不到位的內部控制風險。

（二）稅源管理更趨復雜化，執法權集中度偏高

一方面，隨著國地稅機構合并以及社會保險費和非稅收入征管職責劃轉，基層稅務部門管理和服務的納稅人數量增長迅速。與此同時，市場發展的多元化、納稅人組織架構的復雜化、組織生產經營的集成化和企業財務管理的信息化，導致基層稅務部門在進行稅源管理的過程中更容易引起征納雙方的矛盾與沖突，一旦稅源管理質量下降，極易引發稅收風險，也會讓稅務部門實施有效、全面的稅源管理面臨著前所未有的風險和挑戰。另一方面，稅務系統對于納稅人的執法權力主要集中于基層稅務部門，納稅人的發票管理、催報催繳、涉稅事項調查、納稅評估等相當多的事項都由基層稅務部門辦理，導致基層稅務部門執法事項繁多。但基層稅務部門自身又難以對所有的執法事項一一進行監管，易產生內部控制風險，出現內部監督的空缺。

（三）考核指標匹配有偏差，稅收執法風險增加

為了增強稅收執法管理力度、提高稅收工作質效，上級稅務部門往往會給基層稅務部門制定大量考核指標，且考核結果與科室和個人的年度考評掛鉤。導致稅收管理員為完成考核指標花費大量時間，反而沒有充分的時間對所管轄的納稅人進行生產能力評估、下戶核查經營狀況、宣傳行業相應稅收政策等真正能夠提高稅源管理質量和效率的工作，增加內部控制風險。此外上級稅務部門的機構職能、涉稅管理事項等與基層稅務部門有所不同，但基層稅務部門的考核指標又由上級稅務部門制定，這就導致了考核指標的設置與基層實際情況產生偏差。例如稅費收入質量、辦稅服務質效等服務型工作的考核多以定性指標為主，未對實際工作流程及執行主體的工作量、工作效率和工作業績設定定量指標，且稅收政策及金稅三期系統業務操作流程變動較為頻繁，考核指標的量化管理難以與變動情況及時匹配，出現考核空缺，產生內部控制風險。

三、基層稅務部門內部控制風險點的解決途徑

（一）清理稅收文件，提供可靠治稅依據

基層稅務部門要減少因對稅收法律、行政法規、部門法規等的運用和理解不足引發的內部控制風險，一方面應加強對涉及基層稅務部門的稅收規范性文件進行管理。由法制部門牽頭定期對內部管理規定全面進行梳理，并召集全體稅務干部進行學習，著力解決稅收規范性文件運用過程中存在的操作程序不規范、執法人員理解偏差導致執法結果欠缺合法性等問題，防止出現稅收執法糾紛。另一方面基層稅務部門以及聘請的法律顧問團隊要對轄區內運用較多稅收執法自由裁量權項目進行梳理歸納和解讀，幫助一線稅收執法人員科學理解稅收執法自由裁量權標準，并在單位內部建立自由裁量權監督制度，防止權力的濫用[4]。

（二）提高數據集成度，強化稅收風險防控

稅收執法、行政業務管理數據的真實、有效性是基層稅務部門實行稅收風險防控的基礎。基層稅務部門在內部控制監督平臺、金稅三期等系統中提取、使用基礎數據時，相關的業務科室要采取橫向聯動工作機制，加強業務信息的交互使用，減少各操作系統和操作模塊的信息“孤島化”，提高部門內部基礎數據的集成化和有效化。基層稅務部門在進行內部控制風險點核查前，應指定專門的科室和人員對風險點的類型、原因和內容等進行篩查，提高內部控制風險點的識別度，由此幫助相關人員明確其中的風險并且幫助其制定風險化解措施等后續工作，實現內部風險控制動態管理。同時，基層稅務部門可尋求當地政府的幫助支持，定期與第三方地方政府職能部門交互涉稅信息，保障涉稅信息的完整性和真實性，降低稅收執法過程中的風險。

（三）樹立全面內控意識，源頭控制風險

基層稅務部門應根據國家稅務總局《優化稅務執法方式全面推行“三項制度”實施方案》中的要求制定本單位的權力與責任事項清單，對涉稅事項、行政管理事項、執法主體、責任主體和執行依據等逐項進行列舉和分析，讓稅務干部明確每一環節、每一事項的責任點和風險點，從根源上杜絕內部控制風險的發生。基層稅務部門還需加強對稅務干部的內部風險控制理論、流程和防范措施等方面的培訓，逐步在單位內部形成主動預防風險點、善于發現風險點、及時解決風險點的氛圍，樹立單位內部全面內部控制的意識，并將內部控制建設融入稅務系統日常建設工作中。