非營利性民辦院校財務監管的法律思考

惠向紅 杜世雄

（1．西安外事學院，陜西 西安 710077；2．西安航空職業技術學院，陜西 西安 710089；3．西安培華學院，陜西 西安 710125）

在國家對非營利性民辦學校不斷加大扶持力度的情況下，怎樣對其財務實施有效的監管，以防止國有資產的流失，是黨和政府以及社會各界普遍關注的問題，也是一個迫切需要解決的現實難題。因此，本文的研究具有較強的現實意義。

一、監管的理論依據和現實依據

（一）理論依據

第一，學校有義務接受社會各界的監督。根據《教育法》第三十條的規定，學校及其他教育機構有依法接受監督的義務。①《教育法》第三十條規定，所有學校及其他教育機構應當履行下列義務：第一、遵守法律、法規；第二，貫徹國家的教育方針，執行國家教育教學標準，保證教育教學質量；第三，維護受教育者、教師及其他職工的合法權益；第四，以適當方式為受教育者及其監護人了解受教育者的學業成績及其他有關情況提供便利；第五，遵照國家有關規定收取費用并公開收費項目；第六，依法接受監督。所以，在各級政府不斷加大對民辦院校財政扶持力度的情況下，包括民辦學校在內的所有學校都義務接受監管。

第二，各級政府及其附屬職能部門對其財務有進行監管的職責和權力。為了保證國家教育經費的使用效益，《教育法》第六十三條規定，“各級人民政府及其教育行政部門應當加強對學校及其他教育機構教育經費的監督管理，提高教育投資效益。”[1]這是法律賦予政府和相關職能部門的法定權力，是受到國家強制力保證的。因此，各級政府及其附屬職能部門有權力、有義務對學校的財務實施監管。

第三，人民群眾對其財務有監督的權利。從2010年開始，國家對民辦學校探索實施分類管理，采取論差異化的扶持政策，鼓勵民辦學校走公益化辦學的道路。許多民辦院校出于自身利益考慮，選擇了非營利性辦學。國家隨之對這些院校加大了資金扶持的力度。而國家投入的這些資金都來源于納稅人的稅收。人民群眾作為納稅人，理所當然的有權利對資金的使用情況進行監督，這是憲法賦予公民的監督權的重要體現。

（二）現實依據

人都有趨利避害的本能，特別是在監管體制還很不完善的情況下，只要舉辦者覺得有利可圖，他就會不擇手段去侵占。2016年前后，發生在全國各地多起民辦院校非法集資事件更是說明了這一問題。因此，在對民辦院校舉辦者進行教育的同時，我們必須制定嚴密的監管制度，以防止其將國家的財政資金裝進自己的口袋。

綜上所述，我們認為對其財務進行監管既是非常有必要的，也是合理合法的。

二、對非營利性民辦院校財務實施監管存在的障礙和不足

通過調研發現，我國對非營利性民辦院校的監管制度存在如下不足，制約了監管工作的有效進行：

（一）內部監管層面

1．學校法人治理結構不完善

從內部治理機制的角度看，我國民辦院校的內部治理機制很不健全。學校雖然設立了校長、教代會、學代會等機構，但是權力高度集中于舉辦者或者以舉辦者及其代表為核心的董事會手中，全國大多數民辦高校并沒有設立專門的監督機構，學校內部沒有形成科學合理的內部權力制衡機制，都是主要舉辦者說了算，這使得國家的財政資金很容易落入舉辦者的腰包。

2．學校的舉辦者、管理者和財會人員的綜合素質參差不齊

一方面，在實踐中，有的舉辦者和管理者在花自己的錢辦教育的時候往往非常節約，但是在用國家的錢辦教育的時候就存在鋪張浪費的情況。心想反正花的不是自己的錢，管那么多干嘛，有的學校在年終甚至存在“突擊花錢”的現象。[2]另一方面，某些學校的部分財會人員由于法律意識不強或者業務能力不高，在記賬時沒有嚴格按照相關法律的要求如實的、規范的記賬，影響了監管工作的順利進行。

（二）外部監管層面

通過調研發現，我國民辦院校的外部監管體制還存在以下不足：

1．學校財務信息不公開，不透明

非營利性民辦院校的資產，既有舉辦者投入的資產，也有國家投入的資產。如何確保學校的資產不被私人侵占，這是一個非常重要的現實問題。但是由于我國現行法律對非營利性民辦院校財務安全保障的規定還十分薄弱，對學校財務審計方面的規定也顯得比較簡單。例如，《民辦教育促進法》第三十八條①《民辦教育促進法》第三十八條規定，民辦學校資產的使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監督。民辦學校應當在每個會計年度結束時制作財務會計報告，委托會計師事務所依法進行審計，并公布審計結果。雖然要求民辦學校在每個會計年度末要將制作的財務會計報告送交事務所進行審計。但是對審計民辦院校財務會計報告的事務所卻未做具體的要求。這樣一來，便給學校做假賬、做壞賬找到了可鉆的漏洞。另外，該法雖然要求民辦院校在財務會計報告審計結束后，要將審計結果進行公布。但是，對公布的方式、公布的地點以及公布的周期未做明確的規定，使得這些東西最終均由民辦院校自己決定，導致其財務信息不公開、不透明，而這很不利于有關部門和廣大群眾對其財務進行監督。

2．監管環節不細致，可操作性不強

《民辦教育促進法》及其實施條例只是規定學校要受審批機關及其他有關部門的監督。但是具體由哪些部門來監督，按照何種程序進行監督、監督的內容和職責是什么？對這些問題并沒有做出明確的規定。

以上問題的存在勢必影響監督工作的有效實施。因此，我國必須盡快建立起一套科學有效的監管體系，并加大監管力度，以確保民辦教育的健康持續發展。

三、非營利性民辦院校財務監管體系的構建

通過分析，筆者認為應從以下幾個方面著手建立非營利性民辦院校的財務監管體系：

（一）內部監管層面

對非營利性民辦院校的財務實施監管，在內部監管層面除了繼續完善董事會制度、校務委員會制度和學術委員會制度、教代會和學代會等制度，還需要從以下環節入手，強化其內部相關機構對董事會的制約和監督作用：

1．建立完善審計制度

為確保資金安全和效益，學校內部應單獨設立審計委員會，強化對經費預算安排、經費使用、資產管理等情況的監督，并對審計委員會的部門主要負責人實行親屬回避制度。

2．建立完善監事制度

《民辦教育促進法》第二十條規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。”[3]在這里，《民辦教育促進法》用的是“應當”一詞，表明這一法律規范是一種命令性規范，而非“授權性規范”。另外，這一法律規范的適用對象是“民辦學?！?，它并沒有區分營利性民辦院校和非營利性民辦院校。因此，在我國，不管是營利性的民辦院校，還是非營利性的民辦院校，都應當建立相應的監督機構。對《民辦教育促進法》這一強制性規定，任何組織和個人都必須嚴格遵守。

由于非營利性民辦院校的辦學宗旨是非營利性，國家對其扶持的力度也較大。為了防止國家投入的資金落入舉辦者的個人腰包，也為了保證其辦學行為符合其非營利性的辦學宗旨，其監事不能像企業法人那樣由股東會選舉產生，并向股東會負責。因為我國的民辦院校在成立時，往往是幾個志同道合的人共同出資舉辦的，當時并未成立股東會，只是成立了董事會。目前，我國絕大多數民辦院校的舉辦者都是通過控制董事會來控制學校運行的。如果規定監事由股東會（出資人）選舉產生，并向股東會負責，那么監事會實質上是向董事會負責，監事會就會淪為董事會進一步加強學?？刂频墓ぞ撸c設立初衷完全相悖，失去了存在的意義。因為設立監事會就是為了對董事、校（院）長以及各職能部門的正副負責人的決策、管理行為進行監督。對此，我們認為可以借鑒我國臺灣地區所謂的《私立學校法》中有關監察人就有可疑事實向主管官署報告的規定，規定非營利性民辦院校的監事（會）如果發現董事會及其執行機構有違法、違規行為，可以要求其限期整改。如果對方拒不改正，監事（會）可以向主管教育行政部門報告?；蛘呓ㄗh組建由政府、舉辦者、教師、學生及其家長代表等組成的社員代表大會作為學校的最高權力機關，由其選舉產生監事，組成監事會，監事會對社員代表大會負責，并報告工作。[4]

（二）外部監管層面

自律是靠不住的。因此，在完善內部監管機制的同時，還必須加強外部監管制度的建設，以強化他律。具體可以從以下幾個方面入手：

1．建立健全非營利性民辦院校資金年度預算、財政性資金年度會計決算報告，辦學信息的公開與披露制度。

非營利性民辦院校在享受國家稅收優惠、政府扶持待遇的同時，有義務接受國家和社會的監管。由于我國一直對民辦院校沒有建立辦學信息公開制度，導致社會大眾對其財務信息無法知曉，當然也就無法對其實施監督。因此，我們有必要通過立法的形式建立健全非營利性民辦院校資金年度預算制度、財政性資金年度會計決算報告制度、辦學信息公開與披露制度，規定學校在每個會計年度結束時必須將資金收支情況報告給學校理事會（董事會）和教代會，并報送省級教育主管部門備案，通過政府指定的官方網站向社會公開，強化社會公眾對非營利性民辦院校的外部監督。

2．繼續完善以政府為主，行業自律為輔，社會大眾廣泛參與的監管體制

通過分析研究，筆者認為政府應通過以下方式加強監管：

第一，嚴格落實法人制度。根據《民辦教育促進法》第三十五條的規定①《民辦教育促進法》第三十五條規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。，民辦院校是獨立的法人，資產屬于學校的財產。因此，必須嚴格要求學校的出資人按照相關規定將與教育教學活動相關的資產經驗資確認后過戶到學校名下，保護學校的資產不被侵犯。

第二，嚴格會計制度。對出資者投入學校的資產、國家投入的資產、社會各界捐贈的資產以及學校辦學積累形成的資產，學校要分類記入相關資產賬戶，定期進行清產核資，實行分類會計核算。

第三，加強審計監督制度。要求在每個會計年度結束時，由省級教育主管部門認可的會計師事務所，對民辦院校的年度會計報表進行審計，由有關部門對學校的財務收支及資產負債情況進行專項審計。主管部門應加強與財政、金融監管部門、金融機構的合作，加強對其財務的審計監管，對轉移資金挪作他用、違規亂收費、抽逃資金等違法違規行為加大打擊力度。

第四，實行財政性資金?？顚Ｓ弥贫?。建立非營利性學校銀行?？钯~戶主管部門審批制度，將財政性資金分項存入?？钯~戶，實行?？顚Ｓ?，并加強對采購活動的監管，以防止國有資產被變相轉移和侵占。[5]

另外，還應積極培育、扶持民辦教育的行業協會（中國民辦教育協會），充分發揮其在行業自律等方面的作用，逐漸使教育行政走向公共治理。還有通過非營利性民辦院校辦學信息公開與披露制度的建立健全，積極依靠社會公眾對非營利性民辦院校實施監管。