第三方治理在農(nóng)業(yè)面源污染治理中的應(yīng)用

孔東菊

（安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000）

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)面源污染是農(nóng)村環(huán)境污染的重要來源，也是農(nóng)村環(huán)境治理的重點(diǎn)，治理的成效關(guān)涉農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的成效，關(guān)乎我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)面源污染治理盡管已取得一定的成效，但與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的目標(biāo)尚存很大距離，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)面源污染治理模式勢在必行。

以“污染者付費(fèi)”原則為基礎(chǔ)的第三方治理模式已在環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域工業(yè)污染治理中逐步推行。對于農(nóng)業(yè)面源污染的治理能不能援用這種模式，理論上基本持肯定態(tài)度，但實(shí)踐情況并不樂觀。這種模式應(yīng)用于農(nóng)村生活垃圾治理時(shí)取得了良好成效，但在應(yīng)用于農(nóng)村種植養(yǎng)殖污染治理時(shí)則難以執(zhí)行。究其原因，主要是作為污染者的種植戶和養(yǎng)殖戶付費(fèi)意愿較低，而農(nóng)村生活垃圾治理主要由地方政府購買第三方治理服務(wù)，作為污染人的農(nóng)村居民不需要付費(fèi)。因此，對于第三方治理應(yīng)用于農(nóng)業(yè)面源污染治理的可行性毋庸置疑，只是需要重新審視具體可以應(yīng)用的領(lǐng)域，并輔之以必要的配套制度，方能實(shí)現(xiàn)依法長效治理。

二、農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理的應(yīng)用領(lǐng)域

農(nóng)業(yè)面源污染主要包括兩大類：第一類是農(nóng)作物種植過程中造成的水源、土壤和大氣污染；第二類是家禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等造成的水源與大氣污染。第三方治理主要適用于以下三種情形：

（一）農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)污染防治

為防止農(nóng)業(yè)種植面源污染的產(chǎn)生，第三方治理可以以縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)域?yàn)閱挝唬ㄟ^專業(yè)農(nóng)技服務(wù)公司與當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)戶簽訂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)保合同的形式展開。具體來說。合同的主體包括地方政府、專業(yè)農(nóng)技服務(wù)公司及農(nóng)戶三方。合同的主要內(nèi)容是由地方政府向?qū)I(yè)第三方購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)服務(wù)，由第三方為農(nóng)戶提供專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，服務(wù)費(fèi)用由政府支付。[1]地方政府需要對農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)的情況進(jìn)行監(jiān)督。此類合同不同于企業(yè)環(huán)境污染第三方治理合同和民法上的利他合同，農(nóng)戶雖然是污染人，但沒有付費(fèi)義務(wù)，需要按照第三方的技術(shù)指導(dǎo)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，這既是權(quán)利也是義務(wù)。

合同履行中，專業(yè)第三方如未按照合同約定向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)服務(wù)，需承擔(dān)繼續(xù)提供農(nóng)技服務(wù)并向地方政府支付違約金的責(zé)任，已經(jīng)造成環(huán)境污染的，需要承擔(dān)污染治理的責(zé)任或治理污染所需要的費(fèi)用。農(nóng)戶如違反第三方的合理指導(dǎo)造成污染的，則應(yīng)當(dāng)向政府支付一定數(shù)額的違約金，并支付一定數(shù)額的賠償金作為后續(xù)污染治理的費(fèi)用。地方政府如未按約定支付服務(wù)費(fèi)用，需向第三方承擔(dān)違約責(zé)任，造成農(nóng)戶損失的，應(yīng)當(dāng)予以賠償。

（二）規(guī)模化養(yǎng)殖污染治理

農(nóng)村養(yǎng)殖有家庭小量分散養(yǎng)殖和養(yǎng)殖場規(guī)模化養(yǎng)殖兩種。第三方治理可以適用于規(guī)模化養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染治理，具體就是在排污養(yǎng)殖場和專業(yè)治理第三方之間締結(jié)第三方治理合同，由治理第三方提供養(yǎng)殖垃圾污染治理服務(wù)，排污養(yǎng)殖場支付約定的污染治理費(fèi)用，污染處理設(shè)施可由第三方投資建設(shè)，也可由地方政府投資建設(shè)并交由第三方使用。對此，我國已有實(shí)踐嘗試，如福建省南平市自2014年延平區(qū)引入第三方治理企業(yè)，對禽畜養(yǎng)殖污染開展“養(yǎng)治分離”機(jī)制創(chuàng)新；四川省在西充等地啟動PPP模式推進(jìn)畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)。[2]合同履行中，如果養(yǎng)殖場存在未依約定提供污染處理設(shè)施或提供的設(shè)施不符合約定的使用狀況、未依約定支付服務(wù)費(fèi)用，或者排放的污染物數(shù)量與約定不符等違約行為，則需向第三方支付一定數(shù)額的違約金。如果第三方在污染處理設(shè)備建設(shè)及污染治理服務(wù)方面存在違約，則應(yīng)向排污方支付一定數(shù)額違約金，并承擔(dān)繼續(xù)履行合同的義務(wù)。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)累積性污染治理與生態(tài)修復(fù)

在廣大農(nóng)村地區(qū)，面源污染經(jīng)過長期累積，在有些地方對生態(tài)環(huán)境已造成不同程度的破壞。為治理已存在的累積性污染并修復(fù)這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，第三方治理模式是理想的選擇。此類合同的締約雙方為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府和專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司，由專業(yè)第三方提供污染治理與生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)，地方政府支付服務(wù)費(fèi)用。

合同履行中，若專業(yè)第三方存在沒有依約定提供污染治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)或提供的服務(wù)不符合約定的質(zhì)量要求等違約行為，除支付違約金外，還應(yīng)承擔(dān)繼續(xù)履行或替代履行責(zé)任。若地方政府存在沒有依約支付服務(wù)費(fèi)用等違約行為，則應(yīng)向?qū)I(yè)第三方支付違約金，造成第三方損失的，應(yīng)予賠償。

三、農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理對配套制度的要求

農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理可以發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，有效提高污染治理的效率，但實(shí)踐應(yīng)用中還需要相應(yīng)的配套制度予以支持。

（一）積極的第三方治理主體培育制度

目前，我國農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理尚處于探索階段，實(shí)踐中，有能力且有意愿參與治理的主體不多。為此，需要推行積極的第三方治理主體培育制度，引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化服務(wù)組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，建立健全農(nóng)業(yè)面源污染治理市場體系。[1]首先，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，正確認(rèn)識生態(tài)振興對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性。其次，加大財(cái)政支持力度，從資金、財(cái)稅、信貸等方面為農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理主體的發(fā)展提供政策支持。對此，國務(wù)院及相關(guān)部委已陸續(xù)出臺了部分政策文件，如2015年，國務(wù)院原農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》，提出要大力培育新型治理主體，采取多種措施加快培育多種形式的農(nóng)業(yè)面源污染防治經(jīng)營性服務(wù)組織。①詳見2015年4月《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》，農(nóng)科教發(fā)〔2015〕1號。最后，為避免第三方治理市場魚目混珠，需建立第三方治理主體準(zhǔn)入與退出機(jī)制，規(guī)范第三方治理市場的發(fā)展。

（二）相應(yīng)的組織引導(dǎo)制度

農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理對很多農(nóng)村基層政府和農(nóng)村居民來說還屬于新鮮事物，實(shí)踐推行需要地方政府自上而下地組織引導(dǎo)。首先，由市或縣級根據(jù)本地農(nóng)村實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的第三方治理指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘?xì)則，為第三方治理的推行提供規(guī)范指引。其次，第三方治理涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財(cái)政等多個(gè)部門，在監(jiān)測監(jiān)督等方面還會需要其他社會力量的參與配合，縣級以上政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，做好各部門之間、各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間以及其他社會主體之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合。最后，為引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)殖戶積極參與環(huán)境污染第三方治理，地方政府應(yīng)盡快建立獎補(bǔ)機(jī)制，對積極開展農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理并取得良好效果的種養(yǎng)殖戶，給予一定的物質(zhì)獎勵或財(cái)政補(bǔ)貼，形成示范效應(yīng)。

（三）科學(xué)的農(nóng)業(yè)面源污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系

農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理中，科學(xué)的污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系必不可少，它既是合同履行情況的判斷依據(jù)，也是污染防治成效的衡量依據(jù)。目前，我國雖然已連續(xù)發(fā)布部分國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但有的是從食品安全的角度制定的，針對性不是很強(qiáng)，有的制定時(shí)間較為久遠(yuǎn)，已難以適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村生態(tài)建設(shè)的需要。為此，需要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)面源污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的內(nèi)容，讓農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理效果有科學(xué)的評判依據(jù)。

（四）完善的監(jiān)管監(jiān)督制度

首先，環(huán)境監(jiān)管是政府的應(yīng)盡職責(zé)，縣級環(huán)保行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村種養(yǎng)殖戶關(guān)于生產(chǎn)資料使用與污染排放的監(jiān)管，為農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理的實(shí)施形成內(nèi)在推動力。其次，充分發(fā)揮社會主體的監(jiān)督作用，補(bǔ)充政府監(jiān)管力量的不足。其三，為保證監(jiān)督的有效性，政府與相關(guān)部門應(yīng)主動公開相關(guān)信息，方便社會主體監(jiān)督。最后，縣級政府應(yīng)依法將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對農(nóng)村環(huán)境治理負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門、負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。

農(nóng)業(yè)面源污染治理需要多元主體參與。通過市場機(jī)制引入第三方治理是創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式的一條新思路，具有一定的優(yōu)勢，與其他治理模式協(xié)調(diào)運(yùn)用，可有效解決農(nóng)業(yè)面源污染治理的難題。