關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

徐邦敏

（成都市社會(huì)福利和慈善事業(yè)發(fā)展中心，四川 成都 610000）

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出，在“十四五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，新時(shí)代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算而言，也需要高質(zhì)量的管理。但是由于種種因素，目前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理還不能適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。從2020年10月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（簡稱《預(yù)算法實(shí)施條例》）對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算、決算管理提出了更高的要求，要求行政事業(yè)單位預(yù)算、決算都需要主動(dòng)對(duì)外公開，包括基本支出和項(xiàng)目支出。具體公開時(shí)，按功能分類公開到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)基本支出公開到款，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。本文基于此著重闡述目前單位預(yù)算管理存在的問題以及解決對(duì)策，以期更好地貫徹落實(shí)《預(yù)算法實(shí)施條例》。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的重要性

從實(shí)質(zhì)上來說，行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一種經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，是行政事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，包括收入和支出規(guī)模、構(gòu)成、收入來源等，從預(yù)算編制文件下達(dá)、編制準(zhǔn)備、申報(bào)、審核批復(fù)、執(zhí)行跟蹤監(jiān)控到?jīng)Q算編制、批復(fù)公開、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等形成一個(gè)完整的閉環(huán)。在實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位預(yù)算編制是按照“二上二下”的程序，自下而上層層編制、層層審核后報(bào)人代會(huì)審批，再據(jù)此撥付財(cái)政經(jīng)費(fèi)予以保障。具體而言，就是以基層單位為編制主體，按照一定的方法、標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定的時(shí)間里編制單位下一年的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)基本都是由財(cái)政提供，因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理尤為重要。

（一）有利于提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效率

行政事業(yè)單位的職能是為社會(huì)提供服務(wù)，預(yù)算支出的一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)是社會(huì)效益，如果一個(gè)單位的預(yù)算編制不合理，在設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案前未進(jìn)行充分的市場調(diào)研，不了解人民群眾的實(shí)際需求，就有可能花冤枉錢、浪費(fèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理可以節(jié)約預(yù)算資金，減少不必要的浪費(fèi)，推進(jìn)服務(wù)型和節(jié)約型政府的建設(shè)。

（二）有利于提高單位管理水平

預(yù)算管理涉及單位的整體運(yùn)行，需要單位負(fù)責(zé)人全面把握、運(yùn)籌帷幄，根據(jù)單位的職能職責(zé)以及未來規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)科室的積極性，分工協(xié)作。在開展預(yù)算管理工作時(shí)，需要健全的預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度、完善的業(yè)務(wù)流程、清晰的崗位職責(zé)分工，預(yù)算管理能進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)制度的完善、流程的梳理，從而提高單位的管理水平。

（三）有利于減少單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位預(yù)算編制就是對(duì)單位財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，運(yùn)用各種合理規(guī)范的方法，通過各部門的通力合作、充分論證和討論，規(guī)避各項(xiàng)活動(dòng)在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，通過層層審核、互相監(jiān)督與修改，確保單位資產(chǎn)資金安全。因此有效的預(yù)算管理可以使單位經(jīng)費(fèi)使用情況清晰透明，詳細(xì)合理的預(yù)算管理可以使各項(xiàng)收入與支出有據(jù)可循，經(jīng)得起社會(huì)公眾的監(jiān)督和質(zhì)疑，能有效減少單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

行政事業(yè)單位預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，收入包括一般公共財(cái)政撥款收入、政府性基金收入、其他收入等，支出包括基本支出和項(xiàng)目支出。其中，基本支出是指各部門、各單位為保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而發(fā)生的人員支出和公用支出。人員經(jīng)費(fèi)支出按照預(yù)算編制前一個(gè)月人社系統(tǒng)里的人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來安排，未考慮實(shí)際情況，比如公招程序已走完，但信息還未及時(shí)錄入人社系統(tǒng)的人員，或者已經(jīng)納入第二年公招計(jì)劃的人員，又或者有人員退休情況和工資增減情況等，都未得到考慮。只憑借靜態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)編制預(yù)算，導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算不準(zhǔn)確，每年決算時(shí)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)決算差異較大。項(xiàng)目支出是指各部門、各單位在基本支出之外為完成特定行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出。在編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，未真正運(yùn)用零基預(yù)算，對(duì)市場的調(diào)研不足，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)不能細(xì)化，預(yù)算資金隨意性較強(qiáng)。此外，由于事前論證不足，編制預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)時(shí)不清晰，無法量化，特別是對(duì)社會(huì)效益和效果沒有可評(píng)價(jià)的指標(biāo)。

（二）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢且預(yù)算內(nèi)部調(diào)整較多

預(yù)算執(zhí)行情況直接體現(xiàn)了一個(gè)單位的預(yù)算管理水平。目前普遍存在的一個(gè)問題就是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，存在年底為了完成預(yù)算指標(biāo)突擊花錢的現(xiàn)象；預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)部資金額度相互擠占挪用，預(yù)算執(zhí)行偏離年初預(yù)算目標(biāo)；另外，在進(jìn)行預(yù)算和決算對(duì)比分析時(shí)，未將不合理的預(yù)算調(diào)整納入考核，體現(xiàn)不出預(yù)算編制的作用和嚴(yán)肅性，違背了預(yù)算管理的初衷。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系不健全，人員不專業(yè)

目前，我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)沒有形成完善統(tǒng)一的績效目標(biāo)評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置隨意，不能形成有效的評(píng)價(jià)；績效評(píng)價(jià)人員對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)不熟悉或者不專業(yè)，不能提出合理的評(píng)價(jià)結(jié)論；另外，對(duì)于部分社會(huì)效益和效果難以用數(shù)據(jù)進(jìn)行量化評(píng)估。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的準(zhǔn)確性

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位預(yù)算管理的起點(diǎn)，針對(duì)預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料準(zhǔn)確性不足的問題，需要單位建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度并嚴(yán)格落實(shí)到位，不能停留在制度表面。首先，預(yù)算編制要有全局性，單位負(fù)責(zé)人要統(tǒng)籌部署，召開預(yù)算編制動(dòng)員會(huì)，充分聽取各科室負(fù)責(zé)人的意見和建議，提出單位下一年的工作目標(biāo)，各科室負(fù)責(zé)人圍繞單位工作目標(biāo)，擬定具體工作任務(wù)；其次，業(yè)務(wù)科室項(xiàng)目經(jīng)辦人要根據(jù)工作任務(wù)進(jìn)行充分的市場調(diào)研、專家論證、科室討論，編制具體的項(xiàng)目計(jì)劃，包括目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)需求、執(zhí)行時(shí)間安排等，科室負(fù)責(zé)人審核后報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)、單位負(fù)責(zé)人審核討論；然后，后勤部門結(jié)合單位上一年支出及未來發(fā)展需要測算提出單位日常經(jīng)費(fèi)需求，人事部門根據(jù)單位人員變動(dòng)及工資增長情況提出人員經(jīng)費(fèi)需求；最后，財(cái)務(wù)部門審核匯總各個(gè)科室提供的預(yù)算編制材料，按照預(yù)算編制方法錄入預(yù)算系統(tǒng)和績效系統(tǒng)，形成單位的預(yù)算初稿，再經(jīng)過單位集體研究討論后申報(bào)。在討論申報(bào)時(shí)要統(tǒng)籌規(guī)劃，要有依據(jù)，并且有充分的相關(guān)佐證材料，經(jīng)過深入的思考，分輕重緩急進(jìn)行排序后提出相應(yīng)的需求，確保資金分配的合理性和科學(xué)性。這對(duì)預(yù)算編制人員提出了更高的要求，各單位需要配備專業(yè)的預(yù)算編制人員，對(duì)預(yù)算編制人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，包括增強(qiáng)工作責(zé)任感和專業(yè)性，及時(shí)更新預(yù)算編制知識(shí)。只有單位中各個(gè)部門有清晰的職責(zé)目標(biāo)和流程，分工協(xié)作，加強(qiáng)溝通，才能解決預(yù)算編制基礎(chǔ)資料準(zhǔn)確性不足的問題。

（二）根據(jù)預(yù)算年初目標(biāo)跟蹤預(yù)算執(zhí)行

在預(yù)算執(zhí)行過程中，具體預(yù)算執(zhí)行經(jīng)辦人員要嚴(yán)格按照年初預(yù)算批復(fù)目標(biāo)，建立管理臺(tái)賬，嚴(yán)格按照制定的時(shí)間計(jì)劃、目標(biāo)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，制定詳細(xì)的工作方案，經(jīng)集體討論后按照方案執(zhí)行。在執(zhí)行時(shí)，還要隨時(shí)進(jìn)行檢查核對(duì)，看是否偏離預(yù)算方案或績效目標(biāo)，及時(shí)糾偏、調(diào)整。對(duì)于因政策性和不可預(yù)見因素需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，要拿出強(qiáng)有力的政策依據(jù)并做好可行性論證和充分的市場調(diào)研，嚴(yán)格按照預(yù)算申報(bào)程序，提交預(yù)算追加、調(diào)整方案，經(jīng)單位集體討論決策后報(bào)上級(jí)部門審批，經(jīng)審批同意后再調(diào)整執(zhí)行，不能隨意增加或減少項(xiàng)目預(yù)算，避免出現(xiàn)預(yù)算資金被擠占和挪用的情況；另外，妥善安排好一年的工作任務(wù)，盡量均衡分布，不能把所有項(xiàng)目都集中在某幾個(gè)月，否則不僅在那幾個(gè)月工作量過多，還容易造成事多人少、工作不能做細(xì)而出現(xiàn)紕漏，達(dá)不到預(yù)期的效果，同時(shí)影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。要建立預(yù)算監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，對(duì)預(yù)算的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，加大監(jiān)督管理力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。這就要求預(yù)算管理部門和財(cái)政部門制定詳細(xì)的監(jiān)督管理制度，明確由誰來監(jiān)督、監(jiān)督的具體內(nèi)容是什么、怎樣監(jiān)督等問題。預(yù)算考評(píng)內(nèi)容包括預(yù)決算差異情況、預(yù)算資金的支出進(jìn)度和使用合規(guī)性、目標(biāo)完成情況和效果、單位資產(chǎn)的有效使用情況等方面。針對(duì)預(yù)決算差異較大、預(yù)算資金支出進(jìn)度緩慢不合規(guī)、目標(biāo)完成不理想或者單位資產(chǎn)未得到有效使用的情況，要分析具體原因，提出改進(jìn)對(duì)策。

（三）組建專業(yè)體系隊(duì)伍，落實(shí)預(yù)算績效評(píng)價(jià)

預(yù)算管理部門和財(cái)政部門要建立健全行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)體系，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同的項(xiàng)目設(shè)定合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)要具體、可操作、可量化、通用而不失規(guī)范。另外還要組建一支績效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，加強(qiáng)隊(duì)伍人員培訓(xùn)和建設(shè)，此隊(duì)伍人員不僅要有較高的專業(yè)素質(zhì)，還需要熟悉行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)。在保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正的基礎(chǔ)上，要將其落到實(shí)處，對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想或者確實(shí)沒有必要的項(xiàng)目，該取締的取締，次年不再安排；對(duì)于群眾反響好、比較期待的項(xiàng)目，適當(dāng)加大資金投入，持續(xù)滿足人民需求。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，要想建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理機(jī)制，就必須完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)單位員工的預(yù)算管理培訓(xùn)，建立預(yù)算監(jiān)督和考核機(jī)制，組建一支專業(yè)高效的績效評(píng)價(jià)隊(duì)伍。只有每個(gè)環(huán)節(jié)都按照程序合規(guī)合理地開展，才能促進(jìn)一個(gè)單位的良性發(fā)展，只有每個(gè)行政事業(yè)單位都良性發(fā)展，整個(gè)國家的財(cái)政資金才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，真正把錢用到“刀刃”上。