關于行政事業單位預算績效管理的幾點思考

石燕

（山西省自然資源事業發展中心，山西 太原 030024）

2018年9月1日，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]）34號），對預算績效管理工作提出了明確的目標要求。從目前行政事業單位預算績效管理工作開展情況來看，與目標要求還有一定的差距，所以在充分認識預算績效管理基本內容及重要性的前提下，客觀正視預算績效管理中存在的問題，并積極探求進一步做好全面實施預算績效管理的方法尤為重要。

一、行政事業單位預算績效管理概述

（一）行政事業單位預算績效管理的主要內容

預算績效管理是以支出結果為導向，在預算過程中通過關注資金的產出和效果，強調預算支出的責任和效率，實現優化資源配置效率，提升資金使用效益的一種預算管理模式。目前，行政事業單位預算績效管理的實施對象主要涵蓋項目支出和部門整體支出兩個方面的內容，其工作流程包含績效目標、績效監控、績效評價和結果應用四個環節。

績效目標設置是預算績效管理工作的起點，這一階段要完成項目或部門工作任務的分解和績效目標的確定，績效目標既是事前預算安排的先決條件，又是后期績效評價的準繩和依據，其設置的科學合理性至關重要。績效監控是在預算執行的過程中對績效目標和預算執行實施雙監督，發現問題及時解決，確保目標、預算順利完成。績效評價是整個預算績效管理的重要環節，需要建立科學合理的評價體系、采取規范高效的評價方法以確保評價結果的客觀真實。行政事業單位可以依據自身的行業特點并結合實際情況制定適用的評價指標體系，采用資金使用部門自評與主管部門考評相結合方式的開展績效評價。預算績效管理的最終環節是評價結果的有效運用，對存在的問題進行分析研究，整改落實，將評價結果作為編制預算、制定決策和改進管理的重要依據。

（二）行政事業單位預算績效管理的重要性

行政事業單位作為財政預算的實施主體，實施預算與績效管理相銜接的預算績效管理制度是優化財政支出結構，提高財政資金運用高效性和科學性的必要前提。第一，全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分。實施績效管理是提高財政資金使用效率的有效手段，行政事業單位通過績效評價結果調整財政資金投放方向，可以有效提升財政資金的配置效率，讓財政資金達到最優使用效益。第二，全面實施預算績效管理是提升治理能力和治理水平的必然要求。行政事業單位以績效管理為抓手，可以有效發現行業系統內預算執行過程中存在的問題，通過制定相關制度辦法，規范財政資金使用，提升組織管理能力。第三，全面實施預算績效管理是提升預算編制科學合理性的重要手段。加強業務部門對預算編制的參與度，形成以績效目標為導向來編制預算、用績效評價結果來指導預算編制的良性循環，可以使行政事業單位預算編制更加符合實際，從而保證預算的全面性和科學性。

二、行政事業單位預算績效管理中存在的問題

當前行政事業單位預算績效管理工作正朝著規范透明、標準科學、約束有力的總體目標不斷推進，但在實施過程中仍然存在許多急待解決的問題。

（一）預算績效管理意識淡薄

預算績效管理的理念及方法，在我國實踐時間短、起步遲，有些預算單位對預算績效管理的認識不充分，對預算績效管理的意義認識不清，存在重投入輕管理、重支出輕績效的僵化意識，工作主觀能動性不高，僅停留在完成任務層面，沒有考慮資金的效益和效果。如在績效評價這一工作環節，一些基層資金使用部門認為項目已經完成，開展績效自評不過是例行公事，指標填寫與評價結果都不夠客觀真實。

（二）績效目標設置不科學，資金使用成果與績效目標不匹配

預算和績效管理是財政資金管理的起點和終點，兩者相輔相承，貫穿資金使用的全過程。在傳統預算編制模式下，年度預算主要由財務部門完成，業務部門的參與程度不高、精細程度不夠，導致績效目標填報慣性地成了財務人員的工作。財務人員在不完全深入了解單位業務的情況下，為完成預算申報任務，有時會憑借主觀經驗或借鑒已完成歷史項目的目標，這樣勢必會導致績效目標針對性不強、與資金使用成果不匹配的情況，從而使預算績效目標大打折扣。

（三）預算績效評價指標體系還有待完善

各行政事業單位一般都是在財政部門宏觀政策制度下，結合本部門本單位工作實際，制定相應的預算績效評價體系。但由于沒有專業的預算績效管理部門和人員，以財務牽頭的績效工作力量薄弱，摸著石頭過河，難免存在評價指標設置不科學、評價范圍不全面的情況，遠遠不能滿足預算績效管理工作全方位、全覆蓋的整體要求。

（四）預算績效監管機制不夠健全

目前，大多行政事業單位事前事中事后績效管理框架已基本搭建，但作為事中環節的績效監控還沒有形成一套合理有效、便于操作的模式。要實現財政資金全過程的跟蹤監督，監控時間點的選擇、監控成本的控制和監控作用的發揮尚不成熟。

（五）預算績效評價成果運用程度不高

預算績效評價成果應用程度較低是許多部門和單位普遍存在的問題。績效評價工作搞得轟轟烈烈，評價成果運用卻只是水過地皮濕，有閑置低效或損失浪費的情況卻不與預算掛鉤，發現了問題而不深挖根源、徹底整改，沒有相應的獎懲機制，預算績效管理工作就無法真正發揮其應有的作用。

三、加強行政事業單位預算績效管理的對策

預算績效管理是一個系統工程，需要部門人員通力合作，環節機制緊密結合，形成合力發揮作用。

（一）營造良好的預算績效管理實施環境

第一，加強組織領導。成立預算績效管理工作領導機構，研究制定預算績效管理相關制度、工作規則，統籌規劃、安排部署年度預算績效管理工作。第二，加大宣傳教育。通過系統學習政策文件，樹立全員績效管理的工作理念，充分認識預算績效管理工作的重要性和必要性，自覺提升對績效管理工作的重視度和自覺性。第三，培養專業隊伍。廣泛開展業務培訓與指導，提高績效管理人員專業水平；建立項目績效評價專家庫，借助內審部門或第三方機構的力量，探索形成績效評價工作新模式。第四，建立考核機制。建立績效考核管理、獎懲制度，明確責任分工，將績效管理責任分解落實到具體部門和人員，量化考核結果，體現工效掛鉤。

（二）打造全面協同的預算編制工作格局

預算編制是一項全局性、綜合性工作，建立財務部門與業務部門協同推進預算編制的工作格局十分必要。設立部門和單位整體績效目標，確保績效目標確定與預算編制的同步性，強化財務部門與各業務部門在預算編制過程中的溝通交流，促進業務活動與財務預算指標的深度融合，將各項績效目標融合細化到預算中去，實現預算與績效協同管理。

（三）構建科學動態的績效評價指標體系

制定科學合理的評價指標體系是進行有效評價的重要前提條件。首先，評價指標體系應該層次結構合理、內容涵蓋全面、可操作性強。既要有統一的、標準化的共性指標，又要有針對不同部門不同項目的個性指標，既能滿足衡量預算資金使用效益的需求，又能充分反映被評價對象的個性特點，既要包含財務指標和非財務指標，又要體現定性指標與定量指標的結合。其次，應對評價指標體系實施動態管理機制，隨著形勢、情況和要求的變化不斷進行修訂和完善，適時調整不適用的指標、權重及賦分。

（四）實施大額預算全過程績效監控機制

開展大額預算績效監控是及時發現問題，充分控制風險的有效手段。對投資額大、建設期長的項目實施績效監控，可以有效避免事后評價不能及時糾錯的弊端。通過績效監控跟蹤項目資金流向、監督項目實施進展，掌握項目資金到位情況、使用情況，項目財務管理情況、項目組織及施工情況，當項目支出、工程實施與預算、設計出現偏差時，便于及時解決，可以大大減少出現濫用資金、工期延滯甚至爛尾工程的情況，確保財政資金及早發揮效益。

對部門整體支出中的大額預算實施績效監控，可以及時了解支出內容是否合理，預算執行進度是否匹配。行政事業單位可以采用定期監控與不定期監控相結合的方式，隨時掌握預算執行情況，避免出現預算執行緩慢、超預算支出、資金閑置沉淀、損失浪費等情況，確保績效目標及預算執行效率按預定計劃完成。

（五）形成多層次全方位的評價結果運用模式

建立績效評價結果反饋、整改、應用機制，真正把評價結果轉化為提升工作的有力手段。一是對績效評價結果進行分析研究，總結經驗，解決問題，讓評價結果切實成為優化預算、完善制度、提升管理的可靠依據。二是將績效評價結果進行公示，讓評價結果公開化透明化，在接受公眾監督的同時有利于系統內部對標一流，整改提升。三是把績效評價結果與個人業績考核相結合，實現單位績效管理與個人績效考核雙落實，建立適當的獎懲制度，規范預算績效管理行為，提升員工工作熱情。

四、結束語

綜上所述，行政事業單位需要切實加強頂層設計，將績效理念貫穿于預算管理的全過程，不斷提升預算績效管理工作水平。健全管理體系，完善實施環節，積極推動各項工作機制落到實處，努力培養滿足預算績效管理工作需求的專業人才隊伍，提升全員參與的自覺性、主動性和創造性，真正形成“重績效、講績效、抓績效、用績效”的良好局面。