生態文明建設下政府環境責任的困境與出路

侯書平

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

一、生態文明建設中政府環境責任的法律規定

（一）政府環境責任主體和環境責任形式

與舊法相比，2014年我國《環境保護法》將政府環境責任主體從“環境保護監督管理員”擴大到“地方各級人民政府、環境保護主管部門和其他環保監管職責部門”，責任主體范圍的擴大，擴大了生態文明建設的中堅力量，是環境保護及生態文明建設的前提。

在政府環境責任主體擴大的同時，與之對應的是環境責任形式的變化，2014年我國《環境保護法》規定了多種形式的政府環境責任。其一是政治責任，我國《環境保護法》第六條第二款規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，將維持各行政區域內良好的環境質量作為各級人民政府的一大基本職責。同時，在我國《環境保護法》第二十六條規定了實現各級地方政府的環境職責的配套制度，環境保護目標責任制和考核評價制度。考核的主體是縣級以上人民政府，具體指各級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人?？己说膬热菔歉餍姓^域的環境保護目標完成情況，環境保護目標的完成情況是各級政府考核評價的重要依據。為了體現信息公開、公眾參與的重要原則，考核的結果會向社會公開，進一步加強了各級政府重視其環境職責的重要性，政府環境責任中的政治責任是促使其積極參與環境保護，主導環境保護和生態文明建設的重要職責。

除了各級地方政府的政治責任，在我國《環境保護法》中還規定了其行政責任，我國《環境保護法》在第二十六條以及第六十八條詳細列舉了八種需要承擔行政責任的情形，主要包括對環境違法行為進行包庇的，依法應當作出責令停業、關閉的決定而未作出的，應當依法公開環境信息而未公開的等違法或怠慢的行為。如有以上行為的，規定對直接負責人員給予記過、記大過或者降級處分，對其產生嚴重后果的，應當給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。行政責任的規定，使得政府的環境責任不再形同虛設，這些行政責任的實施，督促著各級地方人民政府及其工作人員主動承擔起保護環境，提高本區域內環境質量的重要職責。

促使地方政府承擔其環境責任的除了政治責任和行政責任之外，還有法律責任。我國《環境保護法》第六十九條規定了刑事責任，同時在行政訴訟中，我國《行政訴訟法》規定公民、法人或者其他組織對于政府環境行為不服的，可以提起行政訴訟，如果行政機關敗訴則應當承擔相應的責任。

（二）四個層次的政府環境行為監督制約制度

我國《環境保護法》明確了地方政府作為環境保護和環境治理的第一責任主體，需要緊抓地方各級人民政府對本行政區域的環境質量負責，形成了四個方面的監督體系：一是公民的監督，公民的監督權作為憲法性權利應當受到保護和尊重。二是人大的監督，通過兩個方面來實現，一是各級人民政府每年應當將本行政區域內環境的狀況以及環境目標的完成情況向本級的人大、人大常委會報告，依法接受人大的監督；二是對于本行政區域內發生的重大環境事件，人民政府也應當向本級人大常委會報告，以便更好地發揮人大對政府環境治理的監督作用。三是司法的監督，我國《環境保護法》公益訴訟制度的出臺，使得對政府治理和管理污染行為進行審查和監督，明確政府的環境責任，通過對具體行政行為的行政訴訟起到對環境治理的司法監督，從而發揮司法在環境責任方面的作用。四是行政的監督，主要通過對“行政限批”“越級處罰”“行政處分及引咎辭職”等相關規定來監督，將環保目標責任制和考核制度評價寫入我國《環境保護法》，加強了政府在行政作為與不作為方面的審核。

（三）“越級處罰”“引咎辭職”等責任制度

與舊法相比，我國《環境保護法》創造性地首次提出了“越級處罰”“引咎辭職”等責任制度，切實加大了地方政府的環境責任。

1.越級處罰

越級處罰主要規定在我國《環境保護法》第六十七條，違反環境法及相關法規的規定，應當受到行政處罰，對應當作出處罰的有關環境保護主管部門不予進行處罰的情況，其上級人民政府的環境保護主管部門可以越過其下級部門直接作出行政處罰的決定。越級處罰在一定程度上加強了上級環保部門對下級環保部門的監督，避免執法不嚴現象的出現。

2.引咎辭職

引咎辭職是一種責任運作空間制度化的體現，其目的在于強化環境保護監管部門的責任，而不是懲罰。根據我國《環境保護法》第六十八條的規定，有關環境保護監管部門若有包庇環境違法行為，給不符合行政許可條件準予行政許可等八種違法行為，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接負責人員將給予記過，甚至撤職或開除處分，主要責任人應當引咎辭職。

二、我國現行《環境保護法》中政府環境責任的困境

（一）缺乏統一、協調的環境綜合監管體制

盡管我國《環境保護法》賦予了各地方環保監管部門相對比較大的執法權限，但遺憾的是對于部門之間的合作與分工并沒有加以詳細的規定，因此在行政執法的過程中時常會出現政出多門、多頭執法等不良現象。由于政府環境主管部門與分管部門地位的平等，關系不明確，導致相互“踢皮球”的現象嚴重，對于哪些具體方面是主管部門負責，哪些方面又是分管部門的職責，我國《環境保護法》并沒有明確的規定，因此出現了對于有些問題雙方部門爭著想要管理，有些問題雙方部門都不愿意管理的現象。

（二）政府決策中公眾參與流于形式

我國《環境保護法》將“信息公開與公眾參與”獨立一章，體現了對公眾參與決策的重視，為公眾參與政府有關環境治理過程提供法律依據，避免或者減少決策的失誤［1］。雖然公眾參與環境保護的重要性越來越受到重視，但是就目前實施的情況來看，規定過于原則性，缺少具體措施作保障，公眾如何參與到環境治理中去，參與的方式有哪些，政府信息的公開程度等這些規定不夠具體，使得公眾參與形同虛設，并沒有發揮預期的作用。

（三）政府環境問責制度存在缺陷

政府在治理社會生態環境方面具有舉足輕重的作用，但大氣污染、水污染、土地污染等現象層出不窮，原因在于我國政府環境問責制度存在缺陷，問責的主體不夠明確，問責的對象、問責的范圍等邊界模糊不清，同時問責的方式較為單一，使得不能很好履行環境職責的現象時有發生，問責的不到位，造成政府環境主管部門的相關工作人員在工作中懶政庸政，即便是出現了不作為等現象，也不能及時準確地進行追究。

三、完善政府環境責任的路徑選擇

我國《環境保護法》雖然在環境法律的體制機制和責任等相關問題上進行了很大的創新，但仍然存在以下幾個需要完善的方面：

（一）推動環境綜合監管體制的變革

雖然我國《環境保護法》將環保部門規定為統一的監督管理部門，但在具體的運用中并沒有設計具體行使的權利和流程，在行政執法的過程中難免會出現政出多門、多頭執法的現象，因此我們可以從以下方面解決：

1.建立各政府部門的協作機制

在環境治理的過程中，為避免各部門之間政出多門、分散監管的亂象，設立一個專門的環境協調機構，負責統一協調生態環境部、農業農村部、自然資源部、國家林業和草原局等部門的有關工作，統籌環境保護管理，設立生態建設方案，提高資源的利用率，統一制定配套的環境治理政策，充分發揮各部門的合力，由生態環境部牽頭，其他各部門參與，從法律層面明確各部門的權限范圍和職責范圍，明確統一行使監管職能的途徑。

2.整合各主管部門中關于環境保護的相關職能

目前從我國各部門在環境保護方面的職能管理事項的分工得知，各部門的環境管理事項較為分散，也有些方面存在著職能的重疊，比如我國的生態環境部和水利部內都有監測站，都會發布“水和廢水”監測、“噪聲”監測等報告，甚至有時會出現各部門發布的數據不一。再比如說生態環境部與國家林業與草原局都具備對林業資源的保護與管理權力，在某些方面作出的決定會有所不同。因此對各主管部門中關于環境保護的相關職能從管理環境的方便性、權威性和專業性等方面整合，能夠達到管理效果的最大化。

（二）完善政府決策中的公眾參與制度

1.完善公眾參與權。我國《環境保護法》對公眾參與的規定，只規定在環境影響評價制度、環境立法公布之前的立法意見的征詢，環境決策的聽證制度等方面，且征詢對象有限。因此對于環境影響評價制度，可以把評價對象的范圍擴大到對環境質量和環境治理有重大影響的立法和決策或者是其他的政府比較重大的決策，讓公眾更好地參與到決策過程中，更加體現決策的可行性和科學性。

2.完善政府信息公開制度。要想使公眾參與到環境保護的決策中，就必須保證政府對外公開信息的真實性、時效性和全面性，因此應當在環境保護的決策中增加對于公眾知情權的保護，確保公眾有相對應的法律制度來保障獲知信息的準確性和獲知途徑的可行性。

3.確定公民的環境權。環境權是公民享有良好環境的保障，是公民實現其環境權益的基礎，也是公民參與環境保護和環境治理的重要依據，因此應當在我國《環境保護法》中對其進行確認和界定，以保證公眾在環境保護中的法律地位和參與環境決策的權利。公眾已經成為環境保護的中堅力量，所以更應該通過立法的方式來重視和保證公眾的環境權，充分發揮公眾在環境治理和環境保護決策中的重要作用。

（三）完善政府環境責任問責制度

1.明確問責主體

在明確政府環境責任問責主體方面可以從行政機關問責、立法機關問責、司法機關問責和社會公眾問責四方面著手：

第一，行政機關問責主要是對自己是否履行環境治理和保護責任進行的監督和深究，是政府部門內部的監督，設置的機構主要包括審計、監察和其他具有監督責任的專門機關。行政首長有權對于本部門的工作人員的違法違紀行為進行追究與處罰，對下屬部門和工作人員也有一定的監督權，可以追究相關責任人的責任。

第二，立法機關問責具有較高的權威性和主動性。因此根據我國國情，可在問責機構上針對某一方面問題設立議事機構，由這個議事機構擁有實質并且獨立的監督權，對地方政府履行環境責任進行問責，使其規范化、具體化。

第三，司法機關問責是相對于立法機關問責而言的被動問責，采取的是不告不理的問責方式，只有當原告通過起訴，法院才可以受理。但我國在司法訴訟方面仍有所不足，政府應該不斷加大自身的環境執法力度，嚴格執法、依法行政，推動司法問責的實施，增強司法機關問責的力度。

第四，社會公眾問責相對于行政機關、立法機關、司法機關問責來說缺乏強制性和規范性，但其作為一種問責方式在我國政治民主生活中更為重要。加強問責，應先提高公眾的環境保護意識和問責意識，建立公眾參與制度，同時通過對制度的建設使公眾的問責能真正的表達，保障和實現公眾的環境保護權利。

2.明確責任的承擔主體

政府部門作為環境治理和保護的主體，應增強自身環境行政立法，制定相關環境保護的制度和規則。當部門未能履行或者違反相關的環境保護責任時則應對其追究相應的法律責任，包括行政責任和刑事責任［2］。同時，對于負有環境保護職責的其他行政主管部門也應當納入環境問責的對象，對于政府部門的負責人更應當承擔起環境保護的引領、指導作用，若其管理的地區出現環境污染問題也應當承擔相應的責任。

3.明確問責內容

政府環境責任問責的內容是政府環境治理和環境保護中承擔法律責任的法定事由，當政府不履行其法定職責即某項事務處理時存在拒絕、懶慢、敷衍、推諉等情形，或者是對該項事務有錯誤決策且沒有聽取公眾意見果斷地決策時應當受到問責，承擔相應的法律責任。