虛擬治理成本法的運用
——以大氣污染損害賠償為例

顧海嘯 許曉雨 朱曉芳

（1.北京市金杜（蘇州）律師事務所，江蘇 蘇州 215000；2.蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215000）

大氣污染會對人身、財產等私人利益造成損害，亦會對生態環境本身造成損害，因此排污企業可能面臨因損害私人利益而產生的生態環境私益侵權責任，和因損害生態環境公共利益而產生的生態環境損害賠償責任。對私人的侵權損害，大氣污染損害賠償數額可以量化為民事主體人身、財產的實際損失；但是對生態環境公共利益的損害卻難以直接量化，往往需要進行評估鑒定。

我們以最高法、最高檢公布的大氣污染指導性案例和典型案例研究樣本進行分析，發現虛擬治理成本法是量化大氣污染損害賠償額的主要方法，亦是案件的爭議核心。因此，了解虛擬治理成本法適用原理、重大變化，并梳理運用中的常見問題，有助于處理大氣污染損害賠償案件。

一、虛擬治理成本法的適用原理

虛擬成本治理法適用于“污染物排放的事實明確，但對環境實際損害事實不夠明確的情形”。①《生態環境損害鑒定評估技術指南基礎方法第1部分：大氣污染虛擬治理成本法》（GB/T39791.2-2020）第1條“適用范圍：污染物排放的事實明確，但損害事實不明確或無法以合理的成本確定大氣生態環境損害范圍、程度和損害數額的情形。”對于大氣污染，由于污染物擴散與大氣自凈的作用，基本上無法對損害進行原地修復，也就無法通過精確計算受損環境的恢復費用，來量化大氣污染造成的損害。而企業超標排污的主要原因是節省運營成本致環保設施不合格，因此有關部門創造了以企業節省的運營成本為依據的“虛擬治理成本法”，將按照現行治理技術和水平治理排放污染物所需要的支出量化大氣污染造成的環境損害。

生態環境損害賠償額=排放污染物數量*單位治理成本*調整系數

虛擬成本法的原理是用污染物排放量與單位污染物治理成本的乘積計算出按照現行的治理技術和水平之力將污染物排放到環境中所需要的支出，再根據所在地環境功能乘以相應的系數，量化出大氣污染所造成的生態環境損害。因此大氣污染治理虛擬成本法需：①確定大氣污染物數量；②量化單位治理成本；③確定調整系數；④計算大氣生態環境損害數額。

二、大氣污染虛擬治理成本法的重要變化及解讀

2020年12月生態環境部出臺了《生態環境損害鑒定評估技術指南基礎方法第1部分：大氣污染虛擬治理成本法》（以下簡稱《指南》），對大氣污染虛擬治理成本法做了專門規定，致原先散落在我國《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》《關于虛擬治理成本法適用情形與計算方法的說明》中與大氣污染有關的規定不再適用。對大氣污染虛擬治理成本法的重要變化，我們分析解讀如下：

（一）在確定污染物數量時，增加里程能耗法，為處理移動源大氣污染案件提供思路

里程能耗法是根據大氣污染移動源行駛里程和污染物排放濃度或燃料中污染物含量計算大氣污染物排放量。其中，移動源行駛里程通過實際調查單個移動源的行駛里程后進行累加得到，污染物排放濃度或燃料中污染物含量通過實際路測或實驗得到。

《指南》發布前，涉及移動源尾氣污染的典型案例“北京市朝陽區某環境研究所訴某汽車（中國）投資有限公司大氣污染責任糾紛案”①參見北京市第四中級人民法院（2016）京04民初73號判決書。中，雙方對于采取的評估計算方法存在爭議，最終以調解結案。而《指南》增加里程能耗法，可以明確移動源尾氣污染案件中虛擬治理成本的適用方法。

（二）在確定單位治理成本時，刪除了收費標準法，使用實際調查法② 實際調查法是指：通過實際調查，獲得相同或鄰近地區，相同或相近生產規模、生產工藝、產品類型、處理工藝的企業，治理相同或相近大氣污染物，能夠實現穩定達標排放的平均單位污染治理成本。實踐中經常遇到難以獲取相同或臨近地區，相同或相近生產工藝、產品類型、生產規模、治理工藝企業的單位治理成本的情形。在這種情況下，應優先考慮相同或相近生產規模、處理工藝的企業的大氣污染物處理成本，其次考慮所在地區等影響因素。同時，為了降低不同企業間的個體差異，本標準規定對參考企業進行調查時，原則上不能少于3家，且調查企業的相關數據應為近5年數據。與成本函數法③ 成本函數法是指：基于樣本量足夠大的實際調查或利用污染源普查、環境統計等數據庫，可建立典型行業的主要大氣污染物單位治理成本函數，并以此為基礎計算特定行業的大氣污染物單位治理成本。函數法中必要的變量應包括地區、行業和污染治理工藝，引入價格指數以反映調查成本和當前成本之前的變化。

收費標準法是指：對于廢水和固體廢物的單位治理成本，可以采用處理相同或相近污染物的園區集中式污水處理設施與危險廢物處理企業最新的收費標準。

在確定單位治理成本時，優先適用實際調查法，成本函數法的適用前提是具有足夠大的調查樣本量。收費標準的刪除原因是收費標準本身包括了污染治理單位的利潤，不符合虛擬治理成本法“治理成本”的概念。④《〈生態環境損害鑒定評估技術指南基礎方法第1部分：大氣污染治理虛擬成本法（征求意見稿）〉編制說明》3.5.2【單位治理成本確定】“收費標準本身包括了污染治理單位的利潤，不符合虛擬治理成本法中治理成本的概念”。

（三）對調整系數推薦性取值做了細化規定，新增調整系數確定公式

《指南》對調整系數做了具體規定，綜合考慮了污染物危險性、受體敏感程度、持續時間、環境功能屬性等因素，系數取值范圍確定為3.5～8.4，避免出現原適用標準中極端狀態下系數過高的情形⑤《關于虛擬治理成本法適用情形與計算方法的說明》中環境空氣功能敏感系數范圍為3-5，但涉及有毒有害氣體的，最高可上浮至20。。

新增調整系數確定公式：生態環境調整系數=（大氣污染物危害系數*受體敏感系數+環境功能系數）*持續時間系數。

三、虛擬治理成本法確定大氣污染賠償數額的常見問題分析

（一）關于確定污染物數量，在有監測數據的情況下可以采用實測濃度法，在缺少監測數據時應如何確定？

根據《指南》5.3.3【物料衡算法】“物料衡算法依據質量守恒定律，根據原料、產品和大氣污染物之間的定量轉化關系計算大氣污染物數量，主要適用于固定污染源大氣污染物超總量排放量核定”可知，在缺少監測數據時，可采用物料衡算法，利用原料產品與大氣污染物之間的定量轉化關系計算大氣污染物數量。

在“北京市某人民檢察院第四分院與北京某國際鋼結構工程有限公司大氣污染責任糾紛”⑥參見北京市第四中級人民法院（2017）京04民初73號判決書。案中，某公司致使噴漆產生的揮發性有機物廢氣直接外排大氣環境，沒有配備監測設備亦無法產生監測數據，故鑒定機構通過某公司的鋼結構加工產量與油漆用量數據，計算出廢氣產污量，進一步量化出生態損害賠償額。

（二）在通過上述方式都無法確定污染物數量的情況下，是否還能用虛擬治理成本法，應當如何量化損害賠償額？

我們認為，虛擬治理成本法的運用需以明確污染物排放數量為前提，在運用實測濃度法、物料衡算法、里程能耗法均不能確定污染物排放數量的情況下，無法使用虛擬治理成本法計算準確的生態環境損害賠償數額。此時由法院結合污染破壞環境的范圍和程度，生態環境的稀缺性，生態環境恢復的難易程度，防治污染設備的運行成本，被告因侵害行為所獲得的利益及其過程、程度等因素，合理確定生態環境修復費用。

在典型案例“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與深圳市某美環保有限公司、浙江某寶網絡有限公司大氣污染責任糾紛”①參見浙江省杭州市中級人民法院（2016）浙01民初1269號判決書。中，某美公司在某寶平臺上銷售“汽車神器”，可用“臨時更換機動車污染控制裝置等弄虛作假的方式通過機動車排放檢驗”。由于①僅能查明該產品的銷售量，無法查明該產品的實際使用數量；②關于案涉三款產品是否為符合國家相關標準的機動車尾氣凈化設施，無相關國家標準、樣品數量不足而無法完成鑒定，進而導致無法科學判定污染物數量。而涉案產品造成不特定地區大氣污染物的增加導致環境污染的事實客觀存在，最后法院依據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條②《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條“生態環境修復費用難以確定，人民法院可以結合污染環境、破壞環境的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益及其過程程度等因素，并可以參考環境保護監督管理職責部門的意見、專家意見等，予以合理確定”。，結合該案實際，參考環境保護監督管理職責部門的意見、專家意見，酌情判定某美公司的賠償數額。

（三）在虛擬治理成本法計算出的損害賠償額之外是否還需賠償生態服務功能損失費？

我們認為，生態服務功能損失費用是在環境恢復法下的概念，虛擬治理成本法計算損害賠償額時，無需具體考慮生態服務功能性損失費用，虛擬治理成本法已經通過自己獨特的計算方法科學計算出所有對環境公益造成的損害賠償額（當然律師費、評估費等事務性費用除外）。

在指導性案例“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與秦皇島某包裝玻璃有限公司環境污染責任糾紛”③參見河北省高級人民法院（2018）冀民終758號判決書。中，原告要求在鑒定損害費用外再支付生態服務功能損失，而法院根據我國《環境損害鑒定評估推薦辦法》（第Ⅱ版）中有關環境損害的定義，即“因污染環境和破壞生態行為導致人體健康、財產價值或生態環境及其生態系統服務的可觀察的或可測量的不利改變”，認定鑒定結果中的“環境損害”中已經包括生態服務功能的期間損害，故不予支持額外的生態服務功能損失費用。《指南》對于環境損害的定義沒有發生實質性變化，亦包括生態服務功能的不利改變，故依虛擬治理成本法計算出的損害賠償額已囊括了一切對生態環境公共利益造成的損失。

（四）在運用虛擬治理成本法確定損害賠償額之外是否存在懲罰性賠償？

指導性案例“中華環保聯合會訴德州某集團有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟案”④參見山東省德州地區（市）中級人民法院（2015）德中環公民初字第1號判決書。，原告請求還需承擔被告賠償因拒不改正超標排放污染物行為造成的損失780萬元，法院認為在環境民事公益訴訟中沒有懲罰性賠償的依據，故不予以支持。

該判決發生在我國《民法典》頒布之前，我國《民法典》第一千二百三十二條新增了懲罰性賠償的規定。但是我們理解，從該條文“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”中“被侵權人”的表述來看，該條款只是作為環境侵權私益訴訟中適用懲罰性賠償的依據，在對造成的公共利益損害進行救濟時，仍不適用懲罰性賠償。