《人民檢察院公益訴訟辦案規則》對行政公益訴訟的完善

梁 月

（重慶市梁平區人民檢察院，重慶 405200）

2017年行政公益訴訟入法，行政公益訴訟制度在國家頂層設計層面得以正式確立。在總結試點經驗基礎上，2018年，最高檢印發《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下檢察《辦案指南》），作為辦理檢察行政公益訴訟案件的指引。2021年7月1日施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）是檢察公益訴訟辦案的最新成果，為辦理公益訴訟案件提供統一的法律依據。本文將《辦案規則》與《辦案指南》進行對比，試論《辦案規則》對行政公益訴訟案件立案與調查、檢察建議、提起訴訟的完善。

一、行政公益訴訟立案與調查

（一）案件線索來源更加多元。《辦案指南》對線索來源籠統規定為“檢察機關在履行職責中發現”，《辦案規則》明確規定的公益訴訟案件線索來源有六種。以自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報這一線索來源為例，各級人民檢察院紛紛出臺公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法，對符合公益訴訟案件線索條件的舉報人進行獎勵，同時，完善了來信來訪舉報、電話舉報、兩微一端舉報等線索舉報的途徑，以彌補檢察機關線索來源不足的缺陷，形成了維護國家利益、社會利益的合力。

（二）線索移送路徑更加多元。《辦案規則》在《辦案指南》規定的線索移送機制基礎上，新增了移送有管轄權的同級人民檢察院及報請移送上級人民檢察院兩種路徑。該規定可以改變行政區劃帶來的管轄限制，解決跨區域執法難、無法源頭治理的難題，同時解決基層檢察機關辦案力量不足、監督力度不夠等問題，實行一體化工作機制。

（三）辦案案件范圍進一步拓展。《辦案指南》通過列舉方式規定的行政公益訴訟辦案范圍有生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護和國有土地出讓，但案件范圍也包括了一個“等”字。黨的十九屆四中全會以來，檢察機關積極、穩妥進行“等”外領域探索。《辦案規則》將公益訴訟辦案范圍變成了“4+4”，行政公益訴訟可以在英雄烈士保護領域、未成年人保護領域、軍人地位和權益領域及安全生產領域發揮作用。

（四）調查方式和保障措施進一步完善。我國《人民檢察院組織法》規定檢察機關在行使法律監督職責職權時可以進行調查核實，《辦案指南》規定了檢察機關辦理公益訴訟案件的調查方式、具體要求和保障等，《辦案規則》從司法解釋層面進一步完善了調查方式和保障措施，回答了有關單位和個人不配合檢察機關調查取證的難題。對于檢察機關需要查閱執法資料、詢問相關領域負責人等，行政機關及其工作人員推諉、不配合等消極應對的情形，《辦案規則》規定可以向同級人大常委會報告，向同級紀檢監察機關通報或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關通報；對于詢問違法行為人、利害關系人、證人等可能遇到不配合情形，可以組織司法警察參加，彌補公益訴訟威懾力的不足。同時，針對鑒定難、專業性不足問題，檢察機關可以邀請“外援”，委托具有專門知識的人參與。為提升調查取證的專業性、完整性、客觀性，檢察人員可以依托智慧科技力量，使用先進的辦案設備和技術手段。

（五）新增訴前磋商和聽證制度。聽證和訴前磋商均是《辦案規則》新增的內容。聽證是調查手段的一種，通過聽取聽證員、行政機關、違法行為人、行政相對人等相關各方意見，了解情況，形成的書面材料可以為辦案提供重要參考。訴前磋商是人民檢察院立案后，與行政機關、違法相對人等各方進行磋商，就恢復受損的公共利益達成整改方案。訴前磋商可以達到檢察建議的效果，其改變了人民檢察院制發檢察建議單一路徑，是一種非對抗性、高效率、低成本維護國家利益或者社會利益的方式。

二、行政公益訴訟檢察建議

行政機關是國家利益和社會公共利益的第一順位捍衛者［1］，“通過檢察建議的訴前程序對侵犯國家和社會公共利益的行為進行救濟，時間短、成本低、高效便捷，能夠為法院訴訟程序分流。”［2］

（一）新增檢察建議備案制度。《辦案規則》新增了檢察建議備案制度，檢察備案制度亦是《人民檢察院檢察建議工作規定》的要求。實踐中，行政公益訴訟檢察建議自送達之日起五日內向上級檢察院公益訴訟部門和法律研究部門進行備案。檢察建議備案制度有助于上級檢察院掌握下級檢察院的工作情況，發現下級檢察院的不足，也可以對下級檢察機關制發的檢察建議內容和質量進行分析、評價，進而針對性地進行指導，提高下級檢察院檢察建議的質量，增強檢察建議的剛性。

（二）未嚴格限制行政機關整改期限。行政機關整改期限經歷了一系列的變化，從2015年12月16日通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定的一個月回復期，到《辦案指南》規定的兩個月回復期，緊急情況下為十五日回復期，再到《辦案規則》未限定具體的回復期。該變化在于檢察機關可以根據國家利益或者社會公共利益受損的程度規定合理的期限，行政機關在整改過程中可以按照法定的程序，協調各方，確保公共利益的最大化保護。筆者認為，未嚴格限制整改期限并不表示檢察機關可以隨意進行規定，而是以兩個月為原則，對于重大復雜、整改難度大的案件，可以延長其整改期間，增加了訴前程序的彈性，避免了法律強制性規定形同虛設，失去權威性。

（三）規范檢察建議送達方式。《辦案規則》除將送達檢察建議給行政機關的時間由七日改為三日之外，還增加了“留置送達”和“宣告送達”兩種送達方式。“留置送達”解決了行政機關拒絕簽收的難題。“宣告送達”可以就案件事實和法律適用進行釋法說理，向行政機關闡述檢察建議的意義及重要性，打消相關單位的顧慮，這是檢察機關履行公益訴訟檢察職能，參與社會管理、服務大局的重要方式，同時，宣告送達還可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員等參加，有利于擴大行政公益訴訟的社會知曉度和影響力。

三、提起訴訟

（一）認定未依法履職的標準規范化。《辦案規則》一大亮點，即對于行政機關“敷衍整改”“虛假整改”可認定未依法履職：一種是行政機關雖按期回復或制定整改措施，但未實施整改措施或僅采取部分整改措施的，主要是行政機關主觀上未重視檢察建議的督促作用，無整改意愿；一種是行政機關對于涉嫌犯罪的違法行為人“一移了之”，集中在生態環境和資源保護領域，如犯罪嫌疑人非法采礦，相關行政機關移送犯罪線索給公安機關，但行政機關未依法作出相應行政處罰或責令違法行為人采取相應環境恢復措施，該兩種情形可以認定為行政機關未依法履職，可以提起行政公益訴訟。

（二）明確規定了審查起訴期限。《辦案規則》明確規定了行政公益訴訟審查起訴期限，包括以下兩層意思：一是行政公益訴訟審查起訴期限的起算點為檢察建議整改期滿之日；二是審查起訴期限為一個月，不是絕對不變期間，可以按照程序延長，并扣除鑒定、檢驗等期間。一個月的審查起訴期限對于檢察機關公益訴訟辦案提出了更高的要求，對于檢察建議不能“一發了之”，而必須跟進監督，了解行政機關整改成效。在此之前，審查起訴期限處于規范空白狀態，學界對于檢察機關提起行政公益訴訟是否受起訴期限約束這一問題上，存在不同聲音。如馬懷德教授認為，只要行政機關沒有依法履行保護公益的職責，檢察機關隨時可以提起行政公益訴訟。［3］起訴不是行政公益訴訟的必經之路，但起訴是行政公益訴訟訴前檢察建議的保障和救濟。對于人民檢察院提起行政公益訴訟的審查起訴期限不進行明確，可能造成隨意性，進而影響訴前檢察建議的剛性、公益訴訟制度的持續發展。《辦案規則》對于審查起訴期限的規定，彌補了公益訴訟規范的空白，有助于檢察機關樹立時間觀念，及時提起訴訟保護受損公益，也有助于法律秩序安定。