江蘇農村改革的縣域探索

姜瑾華/本刊記者

時寬玉/特約通訊員

自2011年蘇州市入選首批全國農村改革試驗區以來，江蘇省累計落實107項全國和省農村改革試驗任務，各試驗區大膽嘗試、積極創新，穩步推進新形勢下農村改革試驗區工作走在前列，破解了一批難點堵點，帶動了一批面上實踐，形成了一批制度成果，特色鮮明，亮點頻現。

強化培育，健全現代農業經營體系

徐州市銅山區創新構建了“158”家庭農場服務體系，全區列入名錄的家庭農場2007家，其中省級示范農場35家、各級示范農場310家，家庭農場經營總面積32.69萬畝。

堅持“創新+實踐”，以“四化”推動家庭農場高質量發展。一是推動集群化發展。按照糧食、果蔬、休閑觀光3個重點產業和家庭農場地域分布組建了7個家庭農場聯盟，通過信息互通、資源共享、物資統購、品牌銷售等方式，不斷提升家庭農場的組織化程度和市場競爭力。二是推動智慧化發展。建設“銅山農業大數據管理服務平臺”，構建智慧農業生產經營、產業發展和管理服務體系。三是推動生態化發展。建立農業廢棄物回收體系，向家庭農場推廣水肥一體化、種養一體化等先進技術和綠色種植模式，實施稻田綜合種養3萬畝，推進農藥化肥減量化。大力推進統防統治和綠色防控，全區家庭農場綠色防控覆蓋率達到85%，2020年獲批國家綠色防控示范區。四是推動品牌化發展。實施家庭農場“銅字號”農業知名品牌創建行動，大力推動農產品標準化生產，培育家庭農場產品品牌38個。推出休閑觀光家庭農場“銅你鄉約·山水田園”公用品牌，形成品牌集聚效應，促進城鄉融合發展。

堅持“探索+試驗”，推動關鍵環節改革取得新突破。一是探索家庭農場管理服務保障機制。建設以“1個家庭農場聯盟綜合服務中心，技術、創業、政策、人才、營銷5個平臺，家庭農場聯合發展、經營管理人才培育、家庭農場綜合保險等8項家庭農場發展支持政策”為重點內容的“158”綜合服務體系。二是探索家庭農場人才保障機制。把家庭農場納入“三鄉工程”政策支持范圍。聯合江蘇師范大學開展百名優秀大學生結對家庭農場實踐活動。開設家庭農場主大講堂，培訓內容包括生產經營、財務管理等多個方面。三是探索家庭農場金融保障機制。針對家庭農場多元化的保險需求，開展家庭農場綜合保險試點，以完全成本為基數，財政給予80%的保費補貼。4月9日，全國首單家庭農場綜合保險在銅山簽約落地，目前累計簽單31單，涉及21種農產品。探索構建家庭農場主“退休金”補貼機制，對符合年齡、學歷、經營年限、經營規模等方面條件的家庭農場主給予保費補貼。與銀行合作開發“惠農貸”系列家庭農場融資信貸產品，緩解家庭農場融資難題。四是探索家庭農場設施用地保障機制。針對土地資源日益緊缺與家庭農場附屬（配套）設施用地需求不斷增長的矛盾，在糧食生產功能區劃定的基礎上，按照“盤活存量、規劃增量、統籌兼顧、集體優先、模式創新”的辦法，研究制定全區糧食規模經營附屬（配套）設施用地整體規劃，探索多元化、集約化供地模式。

聚焦關鍵，深化農村制度改革

常州市武進區累計承擔5項國家級試點任務、7項省級試點任務，為全省乃至全國深化農村改革進行有益探索。

激活土地權能，喚醒“沉睡資源”。武進區在全省率先推進“三塊地”制度改革，先后開創12項“全國率先”，改革成果入選新中國成立70周年成就展，為修訂《土地管理法》提供了“武進經驗”。深化推進新一輪農村宅基地制度改革，高效建立全要素、全鏈條、全流程的數字化宅基地綜合管理信息系統，實現縣域宅基地和建房無紙化審批，成功打造宅基地有償使用“武進樣本”，宅基地資格權管理3.0版本在全國推廣。建立健全土地經營權入股市場準入、風險防范等“六大機制”，探索形成“農戶+村級農地股份合作社+新型農業經營主體”多種土地入股合作經營模式，充分挖掘農村土地潛力，增強農村發展活力。

發揮金融優勢，實現“有效保障”。在全國率先開展水稻收入保險試點，通過“完善框架、收入測定、風險防范”相結合，為水稻種植戶提供穩定收入保障。推動農險政商“聯辦共保”模式向市場化運作模式轉型。改進銀企聯動和信貸服務，采取投貸聯動、股權直接投資等方式，幫助各類新型農業經營主體落實貸款超2000萬元，助推15家農業龍頭企業實現“農業板”股改掛牌。創新農村“三權”抵押貸款制度，設立“信用+抵押”安居貸，有效破解農民改善住房條件面臨的資金難題，推動“戶有宜居”目標實現。

增強人才活力，破解“發展難題”。針對農村人口流出、人才缺失等突出問題，大力推進新型職業農民制度改革。搭建培育人才庫，建立培育對象遴選機制，通過“協會專項培訓+高校定向委培”，增強農村人才培育力度。制定完善職業農民認定管理辦法，堅持“科學規范、能進能出”原則，進一步增強農村人才能力素質。全面構建新型職業農民政策扶持體系，采用“支農貸款財政貼息”“涉農項目優先傾斜”等方式，進一步激活職業農民群體活力。通過宅基地使用權轉讓、建造人才公寓等方式，為鄉村優秀人才和返鄉創業人員提供居住條件，全面建立“選得出、引得進、留得住、可持續”的鄉村人才培育保障機制。

釋放改革紅利，助力“強村富民”。堅持把農村富裕、群眾滿意作為評價農村改革的唯一標準，爭取實現土地資源集約利用、農民生活水平提高、鄉村面貌改善的多贏局面。充分激發土地價值，通過農村土地精細化整治、集體經營性建設用地入市等方式，農村集體獲得土地增值收益超18億元，惠及農民超67萬人。湯墅村探索土地入市留股份安置，村集體獲得836萬股原始股，目前市場價值超億元。通過原地翻建、農民集中居住區統建、公寓房安置等方式，不斷提升農民住房質量。

完善機制，推動家庭農場高質量發展

泰州市姜堰區持續深化農業經營體制機制創新，初步構建形成家庭農場及家庭農場服務聯盟“兩大主體”協同發展的新型農業經營體系。全區現有家庭農場2251家，建成示范性家庭農場服務聯盟20家。

首創“三合一”培訓模式，推進家庭農場主職業化進程。采取“短期集中辦班+常態實訓指導+專業資格認定”的“三合一”培訓模式，舉辦全區家庭農場規范化建設與轉型發展專題培訓班，2020年參培的305名農場主中，260人獲評助理鄉村振興技藝師、9人被泰州市評定為鄉村振興技藝師。與江蘇農牧科技學院聯辦學歷提升大專班，致力培育“雙證”型職業新農人。探索建立家庭農場綜合評價體系，著手制定家庭農場土地續租、家庭農場主社會保障補助等支持政策，增強家庭農場主從業積極性和身份認同感。

提高三個發展水平，引領家庭農場高質量發展。一是提高綠色發展水平。整合作栽、植保、耕保、農機等學科技術，全程融入綠色生產要求，采取研究、示范、推廣三步走的成果轉化機制，全國首創“四合一”稻麥綠色高效示范基地模式，實現稻麥種植畝均增效230元。二是提高合作發展水平。區級層面，整合農業農村、供銷、郵政等部門資源，吸納重點龍頭企業、規模生產基地等參加，組建“農品直通”黨建聯盟，建立主要農產品資源信息庫，搭建線上線下一體化營銷平臺，常態化為規模經營主體提供產品推介助銷、品牌推廣等服務。鎮級層面，探索組建同業或多業態產銷聯合體，引導區域內規模經營主體抱團合作，實行“1個區域地標+N個自主品牌”的營銷策略，建成淤溪鎮“鮑老湖”、張甸鎮“甸上人家”等地方名特優農產品品牌運營中心。三是提高集聚發展水平。大力推進家庭農場集聚區基礎設施建設和功能完善。

提升三大服務能級，發揮家庭農場服務聯盟作用。一是提高服務效能。重點打造20家鎮域綜合服務聯盟，將規模經營主體與各類服務主體緊密聯合在一起。二是拓展服務功能。鞏固完善糧食烘干、機具存放保養、集中育秧等七項基本服務，積極拓展金融保險、品牌營銷、農藥廢棄包裝物回收等特色服務，打造全程全鏈式農業綜合服務組織。三是優化服務管理。堅持市場化導向，科學重構聯盟組織架構、管理體系、經營機制以及利益聯結方式等，因地制宜探索運營模式。

加強三類體系建設，夯實家庭農場良性發展基礎。一是健全家庭農場規范管理體系。編印《家庭農場規范管理手冊》，推廣家庭農場電子記賬模式，用戶超過300家。創新建立農村土地流轉“黑名單”制度、農業經營主體綜合評價機制，系統構建一套可復制推廣的“入場有門檻、交易有機制、發展有后勁”的土地經營權規范流轉機制。二是健全家庭農場政策支持體系。開展省市區示范農場三級聯創，出臺獎補政策并在項目上優先扶持。三是健全家庭農場風險防范體系。建立家庭農場分級備案、主體資格審查和項目審核制度，對風險較高的超大規模流轉經營項目建立風險保障金制度。率先開發出稻麥、碧根果、香菇種植業以及蛋雞養殖業綜合保險。

村社分離，拓寬集體增收路徑

2019年以來，江陰市按照機構職能、人員選舉、財務核算、議事決策、資產管理“五分開”改革路徑，積極探索創新，目前村社分離改革已經實現市域全覆蓋，實現了村級管理服務、集體經濟發展雙提升。

“四大舉措”鋪就改革路徑。一是把規范管理作為改革的基礎。以“村兩委”換屆為契機，撤銷28個空殼村，理順45個村居合一的管理體制。全面開展股份經濟合作社“再規范”，規范成員資格，篩查清理重復成員；清產核資，對資產出租和資金出借進行清理回收；完善章程，進一步規范“三會”治理結構和運作機制；統一名稱，進行賦碼登記和掛牌。全市256個村（居）全部成立股份經濟合作社，確認成員96.5萬人。二是把厘清職能定位作為改革的前提。通過改革，農村基層形成了在村黨組織領導下村委會全面發揮基層群眾性自治組織功能、股份經濟合作社主攻集體經濟發展的運行機制。三是把保障村社平穩有效運行作為改革的關鍵。原村（社區）集體所有的資產、資源全部確權到股份經濟合作社，股份經濟合作社實行獨立核算、自主經營；市級逐步建立健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度，市財政通過生態補償、經濟薄弱村扶持等渠道每年安排2億元左右資金保障村級運轉。建立由政府和集體經濟組織共同承擔村級公共事業建設投入的機制。四是把人員優化配備作為改革的保障。建強善管理、務民生的村干部隊伍和懂經濟、善運營的股份經濟合作社經營管理團隊。

“四大創新”形成改革模式。一是實現政策系列化。研究形成“1+6”政策體系，“1”即出臺1個改革試點意見，“6”即配套制定操作辦法、村民委員會履責清單等6份指導性文件。二是實現村級履責清單化。出臺村民委員會蓋章證明、履職、依法協助三方面事項清單，推進了農村基本公共服務標準化。三是實現監管手段信息化。建設覆蓋市鎮村的全方位的農村集體“三資”智慧監管平臺，資金支付全部通過“E銀通”轉賬，財務記賬全部通過“記賬通”全流程信息化操作，村級“三務”全部通過有線電視“戶戶通”平臺進行公開，紀委通過“預警通”對全市農村集體資產進行全程監管。四是實現集體經濟發展路徑多元化。通過全面參與工業園區升級改造、清理騰退被低效占用的集體資產資源、引進優質高效企業等措施，促進集體經濟快速發展。推動集體資產資源全部進入農村產權交易市場公開交易。支持鎮街成立聯合發展平臺，整合資金資源，抱團發展。推行農村集體經營性建設用地入市競價交易。

“四大提升”凸顯改革成效。一是提升了農民利益保障水平。2020年，全市農村居民人均可支配收入38416元、同比增長6.4%。二是提升了集體經濟收入水平。2020年，全市256個股份經濟合作社凈資產231.5億元，村均9044萬元；實現村級收入33.5億元，村均1308萬元，同比增幅2.97%。三是提升了鄉村治理水平。股份經濟合作社出錢、出人，與村委會共同參與人居環境整治等公益事業，村居面貌得到改善。四是提升了集體資產監管水平。村委會和股份經濟合作社對上分別接受民政部門和農業農村部門的指導監督，共同向群眾公開財務收支情況；對內分別接受村監委和監事會的監督。

小田變大田，推進農業規模經營

鹽城市亭湖區聚焦田塊零碎化、農民副業化、土地流轉阻滯等突出問題，因地制宜開展“小田變大田”改革試驗。通過引導農民自愿互換田塊，實現“集碎為整、一戶一田”，提高了土地利用率、勞動生產率，改善了小農戶生產條件，發展了農業適度規模經營，為鞏固完善農村土地承包經營制度、加快鄉村全面振興探索了新的路徑。

精心組織，保障承包農戶權益不受損。一是加強宣傳引導。試點鎮村組織干部帶領黨員和村民代表入戶宣傳，承諾不改變土地承包政策、不減少農民權益，給農民吃下“定心丸”。二是尊重農民意愿。村組干部挨家挨戶統計核實承包土地確權信息、種植現狀和農戶的種植意愿。結合農戶需求，設計了繼續自種農戶優先選擇田塊的“一戶一田”方案和其他農戶土地集中流轉的“多戶一田”方案。三是確保不觸紅線。堅持在《村民委員會組織法》《農村土地承包法》范圍內開展試驗，積極運用承包土地確權登記頒證成果，確保田塊合并后，農戶的承包土地面積不減少、經營成本不增加、經營收益有提升。

科學設計，加快發展農業適度規模經營。一是優化了農田空間布局。選擇繼續自種的農戶在靠家、靠路、靠河位置優先選擇一整塊田種植，生產生活更方便，其他土地由村集體統一流轉給家庭農場經營。首批試點的431戶農戶共有承包地2790畝，以前分散為1123塊，改革后變成147塊，其中101戶農戶選擇自種（一戶一田）、330戶通過村集體把土地流轉給8個家庭農場經營（多戶一田），所有的田塊都與路相連、與渠相通，實現了農田優質、集中、連片，促進了機械化生產和規模化經營。二是優化了農業產業結構。村集體把流轉田塊納入全村農業產業規劃，按宜糧則糧、宜菜則菜原則，選擇有種植經驗的家庭農場承包經營。在鹽東、黃尖兩鎮形成了羊角椒、菊花的產、加、銷全產業鏈，鹽東羊角椒、黃尖菊花還成功通過農產品地理標志認證。三是優化了農業經營模式。“小田變大田”為農民提供了更多選擇，讓愿意繼續種地的農民增加農業經營性收入，不愿種地的農民增加工資性收入和財產性收入。

改善治理，發揮農村改革集成效應。一是增強了小農戶的長久預期。設立“自種區”，讓繼續種地的農戶選擇一整塊田種植。在“自種區”內還預留了示范保障田塊，一方面，示范引導小農戶采用社會化服務方式種田；另一方面，為進城入鎮農戶將來回村要地留下“蓄水池”。二是釋放了鄉村公共空間。改革后，村集體對滲溢土地進行合理規劃，一部分用于高標準農田建設基礎設施配套和農村人居環境整治，另一部分由村發包經營增加集體收入。三是促進了農村和諧穩定。“小田變大田”解決了“一戶多塊田”引起的耕種摩擦，和諧了鄰里與干群關系，提高了基層組織的向心力。

五網融合，創新鄉村治理模式

泗陽縣創新構建“黨建引領+德治、法治、自治+志愿服務”的“1+3+1”五網融合鄉村治理模式，探索創新11項體制機制。

構建黨建微網格，筑牢基層組織強堡壘。針對新型社區的不同類型，積極構建新型黨組織網格體系，成立黨委或黨總支，內設黨建指導、富民發展、便民服務、社會治理、新時代文明實踐5個工作站，統籌推進社區發展。依托社區樓棟、自然村莊搭建黨建微網格，每個網格設立黨員網格長，牽頭協調黨群聯系、生活物業、糾紛調解、扶危濟困等事項。利用黨建微網格開展黨員“點亮行動”，充分發揮黨員的先鋒模范作用，推行有情必知、有疑必解、有事必幫的“三有三必”工作法。2020年以來，新型農村社區累計收集民情3000多條，幫助解決大小問題1300余件。

建好鄉賢好人網，倡導文明新風促德治。創新開展“德馨泗水”“德潤鄉風”活動，由鄉賢、好人等鄉村名人講身邊事、教身邊人。在235個村居組建“鄉賢評議庭”，試點設置“有事好商量”工作室，邀請鄉賢參與黨史宣講、矛盾調解、建言獻策；設立孝善基金，開展“泗陽好人”“五美庭院”“五美家庭”等評選活動。

打造五紅積分網，引導群眾參與促自治。從紅網格、紅先鋒、紅磁場、紅盾牌、紅服務五個方面，分類制定80項正負積分事項清單，把“1+3+1”內容融入“積分存折”，激發居民參與社區治理與建設的熱情，累計3800余人次參與積分兌換，兌換物資總價值25萬元。創立“小村說事日”，通過群眾問事、民主議事、干部做事、定期評事，發揮群眾的主人翁作用。全縣235個村居共開展“小村說事日”活動1900多場次，解決群眾“急難愁”議題4800多個。

做強社會綜合治理網，推進平安建設重法治。通過“法潤民生”微信工作群、泗陽司法行政在線和法治大講堂、法律“六進”等形式開展法治宣傳，提供法律援助，增強居民法治意識。推出“律師+村居”雙百行動，組織112名法律顧問下沉至235個村居，提供點對點法律服務。通過農民講習所和各類節會、展會開展涉農普法活動20余場，培養村民小組和樓棟法律明白人2300余人，法律明白人自發參與糾紛調解200余起。

打造文明志愿網，提升互助照護強服務。以社區為單位，組建24小時響應志愿者服務隊伍，同時以積分換服務方式，號召社區居民利用空閑時間參與志愿服務。以李口鎮八堡社區為試點，高標準建立鄰里互助中心，配套建設用餐配餐、理療康復、休閑娛樂、理發沐浴、學習閱讀等場所與設施，開展助餐、助潔、助行、助教等照料服務。在社區公共場所和103戶特殊照護群體家中安裝應急呼叫系統，為社區165名需要幫助的特殊群體提供及時的常態化救助服務。□