基于政策工具的中國生物質發電補貼政策評估

王斯一， 白梓函， 呂連宏， 羅宏

中國環境科學研究院

生物質能是指通過光合作用將太陽能存儲在化學鍵中的可再生有機物[1]，其正在逐漸成為世界能源格局中重要的組成部分。合理利用生物質能，對減少溫室氣體排放[1-4]、改善空氣質量[5-6]以及提高農村綜合生活水平[7-8]具有積極作用，也是我國在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的有力抓手。

近年來，我國對可再生能源關注程度與支持政策逐漸加強，而生物質發電起步較晚，現階段商業盈利能力較弱，其發展與政策支持息息相關[9]。研究運用政策工具理論與方法開展生物質發電補貼政策評估與優化對策研究，集中討論以下幾個問題：1)政府針對于生物質發電補貼出臺過哪些國家層面的補貼政策；2)這些生物質發電補貼政策由哪些部門出臺或聯合制定，是如何發展變化的；3)應按照怎樣的框架和邏輯體系分析政策，根據該框架所出臺系列政策是否具有合理性；4)未來政策應怎樣優化，以促進生物質發電產業的持續健康發展。

1 研究方法與數據來源

1.1 政策工具理論及方法

政策工具一般可以理解為政府為達成某種目的或解決某種問題所實施的手段或辦法。對于政策工具的分類，不同研究者有不同的方式：1)將政策工具分為供給層面、環境層面及需求層面3種類型[10]，此為最經典的分類方式；2)根據政策作用對象進行劃分，包括政府維度、社會組織維度、企業維度和個人維度共4個層面[11]；3)根據政策工具實施層面進行劃分，包括基本層、戰略層和綜合層[12]；4)根據政策強度進行劃分，包括強制性、自愿性和混合性的政策工具[13]，該分類方式廣泛應用于各領域政策分析研究中[14-16]。本研究聚焦于生物質發電領域的補貼政策，故而在進行政策工具分析時將主要采取基本政策工具供給層面、環境層面及需求層面的分類方法，以及按生物質發電產業鏈不同環節的分類方法[14]。

從基本政策工具角度分類，供給層面的政策工具為政府通過一定政策工具從基礎設施、資金投入及公共服務等方面作用于產品或產業供給端。具體到生物質發電補貼領域，包括對生物質發電領域基礎設施的補貼、對人才建設的補貼以及對科研院所和研發機構的補貼等。環境層面則可以理解為政府通過規劃建議、法律法規、稅收減免等工具作用于產業發展外部環境，從而間接對產業發展產生作用。在生物質發電領域，環境層面政策工具主要包括政府所出臺的生物質發電價格及補貼整體規劃、對生物質發電的稅收減免補貼等。需求層面是指政府通過出口政策、采購等方式直接作用于產品及產業的需求。如政府對生物質發電技術、設備及產品的出口補貼等。

此外，從生產過程不同環節將生物質發電產業鏈分為五大環節：1)由科研院所和企業研發部門為主體的研發環節；2)由銀行等金融機構、大型電力企業主導的投資推廣環節；3)以電力企業和農民林戶為主體的原料資源環節；4)以國家電網及各電力企業為主體的生產并網環節；5)以消費者為主體的消費環節。

1.2 樣本選取及編碼

由于各地生物質資源稟賦有所差異，地方政策不具有很強一致性和代表性，故而研究樣本選取國家層面出臺的相關政策，包括中共中央、國務院及其各部委所公布的生物質發電補貼政策。以2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布為起始，至2020年12月31日止，共收集生物質發電補貼政策34項，按照其發布時間及部門進行順序編碼，詳見表1。在政策文件編碼的基礎上按照“部分編號-條款編號”進一步編碼，并根據需求繼續按“條款具體內容要點”進行第四位編碼，最終形成研究樣本。如2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》中第六章第24條中“國家財政設立可再生能源發展專項資金，用于支持以下活動：可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程”編碼為“1-6-24-1”。

表1 國家層面涉及生物質發電補貼政策統計Table 1 List of national policies on biomass power generation subsidy in China

2 生物質發電補貼政策述評

2.1 政策制定的基本情況

2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》第一次將可再生能源通過中央立法的形式引入大眾視野。此后至2020年，各行政主體分別從不同側重點出臺了關于生物質發電補貼的正式文件共34份。

生物質發電補貼政策年度頻數見圖1。從圖1可以看出，生物質發電補貼政策發展呈階段式提升的特點：第一階段為2005—2014年，每年新出臺的補貼政策數量平均為1～2項，且呈從法律法規到規劃、辦法，從可再生能源到生物質能這種從整體領域到具體部分的邏輯進行政策部署。第二階段為2015—2020年，每年出臺的補貼政策數量多在4項以上，總量明顯提升，除繼續從可再生能源、非水可再生能源這些生物質能所屬上位概念規定補貼方法外，還出臺了細化的政策關注生物質發電本身；生物質發電所包括的秸稈能源化、垃圾焚燒發電和沼氣及生物天然氣等方面也逐漸為國家發展和改革委員會、財政部、農業農村部和國家能源局所重視，體現了相關政策的不斷完善與細化。

圖1 生物質發電補貼政策年度頻數Fig.1 Annual frequency of biomass power generation subsidy policies in China

從發布政策的主導部門來看(表2)，制定生物質發電補貼發布政策較多的部門為國家發展和改革委員會(占所有參與生物質發電補貼政策制定部門總數的25%)，其次為財政部(20%)、國家能源局(16%)和農業農村部(14%)。對各部門發布補貼政策的協同情況進行計量，全國人民代表大會、國家電力監管委員會與國務院單獨出臺補貼政策的比例較高，前二者均為100%，后者為86%。生物質發電補貼涉及可持續能源戰略、生態環境保護、生態文明建設、財政支撐和農業農村發展等諸多方面，需要多部門協同完成。

表2 中國生物質發電補貼政策制定部門及協同情況Table 2 Policy making departments of biomass power subsidy and their coordination situation in China

2.2 基本政策工具維度評估

將2005—2020年共63項生物質發電補貼政策條例按照環境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具及其具體政策手段進行分類，結果見圖2。從圖2可以看出，生物質發電補貼政策工具大部分從環境角度發揮作用，占該領域所有補貼政策比例為79%；其次是供給型政策工具，占比為19%；最少的是需求型政策工具，占比為2%。在我國生物質發電產業尚未形成完備產業體系與市場的背景下，供給型政策工具不足，對產業技術研發資金支持、基礎設施投資等產業生態的構建支持不足，環境型政策工具可能存在冗余情況。

圖2 中國生物質發電補貼政策基于基本政策工具分類占比Fig.2 Proportion of biomass power subsidy policies based on basic policy tools classification in China

2.2.1環境型政策工具

環境型生物質發電補貼政策主要包括價格補貼、項目補貼、稅收優惠、金融支持及目標規劃5類。針對生物質發電的價格補貼政策最多，早在2006年出臺的《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》就明確規定：補貼電價標準為0.25元/(kW·h)，并在發電項目運行滿15年后取消補貼電價，同時2010年起新建項目補貼逐年退坡。2010年出臺的《國家發展改革委關于完善農林生物質發電價格政策的通知》則規定，生物質發電的上網電價為0.75元/(kW·h)。2020年最新出臺的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》中規定：上網電價補助標準由電網企業收購價格、燃煤發電上網基準價格、適用增值稅率計算決定；發電企業定額補助標準則由相關部門所規定的定額補助標準與適用增值稅率所決定。而2020年《關于〈關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見〉有關事項的補充通知》中再次強調：生物質發電項目自并網起滿15年不再享受中央財政補貼。2005—2020年生物質發電價格補貼具體標準如表3所示。

表3 2005—2020年生物質發電價格補貼具體標準Table 3 Subsidy standards for biomass power price from 2005 to 2020

我國在實施價格補貼的同時，也在試圖通過逐步弱化補貼力度來推動生物質發電的市場化進程，促進其技術進步。另一方面，價格補貼的標準由規定固定的價格補貼標準調整為根據浮動的電網企業收購價格、燃煤發電上網基準價格和部門預算補助進行計算獲得，能夠更加靈活地設定適用于當時階段的補貼標準，促進經過補貼后的生物質發電價格更加符合電力市場價格整體情況，促進生物質發電接軌常規的電力市場。但由于生物質發電產業對于政策依賴性較強，具有較大的政策敏感性，也應將其價格波動控制在一定范圍內，避免因政策和價格的大幅波動導致企業預期不穩定、不樂觀。

2.2.2供給型政策工具

供給型生物質發電補貼政策主要包括對生產設備的補貼、對基礎設施建設的資金支持和科技信息(技術研究、信息公開及信息系統建設)3方面，其中對生產設備的補貼占比最高，科技信息次之。最早有關生物質發電的生產設備補貼的條文出現在2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》，其中規定國家應設立可再生能源發展的專項基金，該基金的用途就包括推動可再生能源開發利用設備進行本地化生產。此后在2015年出臺的《中華人民共和國大氣污染防治法》(第二次修訂)，2017年通過的《全國農村沼氣發展“十三五”規劃》《關于促進生物質能供熱發展的指導意見》《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》，以及2020年通過的《關于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》中均有涉及。可見，對于供給層面生產設備補貼政策逐漸受到重視，有利于在我國生物質發電產業尚未發展成熟、缺少發展活力的情況下促進產業供給增長。同時，基礎設施建設的補貼與投入也是從供給端促進形成產業生態所不可或缺的國家支持政策。

2.2.3需求型政策工具

需求型生物質發電補貼政策應用較少，唯一涉及該層面的是2007年出臺的《農業生物質能產業發展規劃(2007—2015年)》中“研究制定支持農業生物質能發展的配套法規和政策措施，出臺用戶補助等經濟激勵政策”。事實上，在生物質發電補貼政策所出臺和使用的需求型政策工具較少，與該產業自身特點相符合，我國普通電力消費者并無直接購電選擇權，而是由電網及電力公司作為消費者的“代理人”或“中介”，向電廠購電，因此對普通消費者而言并無生物質電力消費動力。

2.3 補貼政策的產業鏈維度評估

結合生物質發電產業自身生產特點，按照研發、投資推廣、原料資源、生產并網和消費共5個產業鏈環節對補貼政策條例進行分類并評估，結果見表4。從表4可以看出，分布在研發與消費2個環節的生物質發電補貼政策較少，分布在投資推廣與原料資源的較多，分布在生產并網環節的補貼政策占據了所有政策的50%以上。基于我國生物質發電發展現狀，應加大對于研發環節補貼的政策支持力度，通過對生物質開發利用技術研發的補貼促進產業技術發展。同時，在生產并網環節的補貼政策應適當整合，增加其可實施性。如在2012年出臺的《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》中規定“可再生能源發電項目上網電量的補助標準，根據可再生能源上網電價、脫硫燃煤機組標桿電價等因素確定”，只給出了其補助標準大致與哪些因素相關，并沒有給出所有決定因素、確切的計算方式或準確的補貼數額。2020年新出臺的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》等相關文件則給出了明確的補助標準，更加具有可執行性與有效性。

表4 生物質發電補貼政策產業鏈分布情況Table 4 Industry chain distribution of biomass power subsidy policies

圖3展示了2005—2020年生物質發電補貼政策的產業鏈分布累計變化情況。從圖3可以看出：1)研發環節的補貼政策主要集中在2005—2010年，近年來技術研發方面的補貼政策反而有所減少。2)投資推廣與原料資源2個環節補貼政策數量的時間分布較為穩定，并有逐漸增長的趨勢。前者體現了政府對可再生能源發展基金和大型機械等固定資產投資的重視，后者體現了對秸稈資源化、沼氣和生物天然氣等具體領域的進一步細分規劃。3)生產并網環節的補貼政策在2016年以后有較大增長，在2020年更是爆發式增長至11項之多，但數量的增長并不意味著補貼力度加大。在《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》中明確規定“在年度補貼資金總額確定的情況下，進一步完善非水可再生能源發電項目的市場化配置機制，通過市場競爭的方式優先選擇補貼強度低、退坡幅度大、技術水平高的項目”，引入市場競爭機制確實有助于增強產業競爭活力、篩選留存符合市場發展趨勢的企業，但在我國生物質發電產業尚未發展成熟之際，還是需要在政策實施時切實把握好篩選標準及補貼留存企業數量。《關于〈關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見〉有關事項的補充通知》則規定“生物質發電項目，包括農林生物質發電、垃圾焚燒發電和沼氣發電項目，全生命周期合理利用小時數為 82 500 小時”，超出后不再享受補貼，并規定“生物質發電項目自并網之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金”。意味著在相關技術發展、市場生態逐步完善的情況下，企業需要合理分配每年發電運行小時數才能獲取最大利潤。但是這會導致若按照平均分配全生命周期時，每年僅可獲得 5 500 h補貼發電時間，會限制部分企業的產能，對發電企業獲得盈利、達到規模經濟以及對生物質發電產業整體發展起到抑制作用。

圖3 2005—2020年生物質發電補貼政策產業鏈分布累計變化Fig.3 Industry chain distribution cumulative changes about biomass power subsidy policies from 2005 to 2020

3 存在問題及建議

3.1 存在問題

3.1.1研發環節補貼政策欠缺

從基本政策工具的角度來說，中國生物質發電補貼政策中在供給角度的科技研發補貼政策近年來受到了忽略；從產業鏈分布的角度分析結果來看，初始研發環節的補貼政策力度還有待加強。自2005年開始只在少數年份出臺過至多1項相關政策，近5年來更是完全沒有出臺該類政策。

生物質燃料較為松散[17]、熱值較低，如果按照傳統生物質發電方式進行直接燃燒發電，其能源利用率極低，污染排放量卻極大，故而迫切需要發展現代生物質發電技術以提升效率、降低污染。目前直燃發電技術、纖維素乙醇技術等核心技術有所欠缺[18]；燃燒裝置沉淀結渣技術、防腐技術、氣化發電技術和混燒發電技術等亟待突破[19]；生物質熱電聯產技術在熱電聯產電廠入網線路回路數的確定、電網現有資源的匹配等方面尚存難點[20-21]；生物質和碳捕集與封存技術(BECCS)涉及的碳捕獲與封存均缺少商業運營能力[22]。加之科技研發領域補貼政策的缺位并未起到充分助力作用。這些都是導致中國生物質發電原料利用效率低、成本居高不下、環境效益不能充分體現的主要原因。

3.1.2原料供應、基礎設施補貼政策不足

從基本政策工具的分析來說，供給角度的基礎設施建設政策工具數量占比約3%；根據產業鏈環節分布與分析，投資推廣與原料資源中間環節的補貼政策總數雖呈上漲趨勢，但相較于生產并網環節的政策數量來說仍存在欠缺。政策在產業鏈中分布不夠均衡，制約了企業甚至整個產業的發展。

在原料供應方面，中國廣袤的農村地區是生物質發電原料的重要來源，這也就導致生物質發電原料分散、收集存在難度、收購成本較高、質量良莠不齊；農戶對秸稈等生物質發電原料的利用意識差，缺乏與企業的有效溝通[17,23]。若要試圖建設生物質發電原料的收集體制或穩定的原料供應鏈，會更加需要政府的補貼與支持。完備的基礎設施是生物質發電企業能夠投入生產的重要前提。尤其在大力推廣生物質熱電聯產的背景下，更是對電網構建、熱力管道鋪設提出了需求。

3.1.3財政補貼向市場機制轉變

從基本政策工具角度，環境型政策工具所包括的價格補貼和稅收補貼占比超過50%；從產業鏈角度，生產并網環節的補貼是應用次數最多的政策工具。但在2020年出臺的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》設定了生物質發電項目全生命周期合理利用小時數，明確了補貼年限和補貼上限，并提出核發綠證準許參與綠證交易。隨著綠證市場交易規模的擴大，以及2021年碳排放交易市場全面啟動，生物質發電企業將通過綠證交易和碳排放權交易獲得收入，一定程度上替代財政補貼。因此，總體趨勢來看，中國生物質發電的價格補貼政策已退坡在即，并逐步引入市場機制，但目前能夠有效發揮市場作用的政策工具及制度創新尚有欠缺。

3.2 政策建議

3.2.1著力技術研發，發揮科技引領

政府加大對于可再生能源研發投入的補貼力度是增加產業研發投入的最有效途徑[24-25]，也是減少排放的有力手段[26-27]。建議對生物質能源開發利用關鍵技術開展研發攻關，研究清潔高效燃燒技術、原料收集設備改進、發電及余熱利用技術、熱電暖多聯供技術等，推進生物質發電相關技術產業化進程。

BECCS技術是國際公認最具有潛力的碳排放技術，也是助力我國碳中和目標實現的重要技術。目前中國尚無BECCS項目，在相關技術上仍處于落后階段，應充分總結相關碳捕集與封存(CCS)項目經驗，凝練碳捕集和碳封存技術突破，提前戰略部署BECCS核心技術研發、探索農林生物質資源地理分布與CCS的空間匹配性，對BECCS在中國開發應用提供財政支持。

加強生物質發電在技術研發和人才建設方面的補貼與資金投入，以推動構建生物質發電領域產學研相結合的運作模式，促進生物質發電自主知識產權體系的建立，達成提高行業生產效率、降低生產成本、增強市場競爭力并使得產業發展成熟的最終目的。

3.2.2關注產業鏈條，營造產業生態

中國生物質發電行業在原料收集與購買方面存在較大困難，需要資金支持其收購原料或構建原料供應鏈。在建立企業價格聯盟[28]、農戶與倉庫的最佳數量位置確立等[29]優化路徑的基礎上，建議政府通過直接發放補貼或以工代賑等方式對農戶收集農林生物質原料予以支持，提高其參與積極性；將原料收集設備和切片打捆等預處理農機設備納入國家農機補貼范圍，同時，對于供應商等中間參與主體，按照原料供給量比例給予相應運營補貼，以保證原料長期穩定供應。

在基礎設施方面，為避免扭曲要素配置效率，政府對產業的扶持方式應聚焦于公共產品供給這一政府固有職能上，通過提供生物質原料收集、運輸，以及生物質燃料配送、沼氣管網、農村供熱管網、加氣站等公共設施，為生物質能開發提供設施基礎。

應充分涉及原料供應、基礎設施等中間鏈條的補貼、充分顧及全產業鏈條各個環節，使價值鏈、企業鏈、供需鏈于空間鏈形成緊密的鉚合[30]；完善補貼規則、擴展補貼項目，營造適宜生物質發電行業生存發展的環境。

3.2.3完善激勵政策，強化市場培育

生物質發電逐步向市場化機制發展是趨勢和必然，但以國際經驗和中國現狀來看，包括生物質發電在內的可再生能源發電不宜直接簡單市場化，而是借由電價、配額等保障性措施對生物質發電提供配套政策機制。因此，應合理規劃生物質發電政策實施節奏、優化補貼退坡方案。在逐漸減少生物質發電價格補貼的過程中，合理調整補貼政策和方式[31]，引入綠證交易、環保稅、綠色電價等手段，借助政府和社會資本合作模式(public-private partnership，PPP)、碳交易市場、排污權交易等方式，擴大市場競爭激勵的積極作用，實現生物質發電產業環境效益的經濟化。不僅減輕政府對于生物質發電持續補貼所產生的財政負擔，同時也有效促進產業進一步發展[32]。

探索生物質發電及供熱供氣有效參與配額制與綠證機制辦法，參考可再生能源電力消納保障機制，構建政府承擔配額落實主體責任，供電、供熱、供氣商承擔配額實施責任，用戶承擔配額消納責任的生物質供電、供熱、供氣配額分配管理機制，配額優先采購機制；探索生物質供熱、供電市場化交易進程，研究綠證核算、自愿認購折算配額等綠證交易方法；搭建生物質配額分配與綠證交易銜接機制。

積極推動生物質發電企業開展碳排放交易，實現企業減排增收。引導生物質發電企業通過清潔發展機制(CDM)或國內自愿減排項目(CCER)獲得相應碳排放權確認，以碳排放權交易的形式為企業提供新的資金支持來源，提高產業效益，從而實現產業的可持續健康發展。