我國城市軌道交通規劃建設管理政策調整方向芻議

李 明

（北京市軌道交通設計研究院有限公司，北京 100068）

自1965年我國開始獨立自主建設城市軌道交通項目以來，經過50余年的發展，截至2020年底，中國內地累計有 45個城市先后開通了城市軌道交通運營線路，運營里程共計達到了7 978 km。在這一過程中，我國多次調整城市軌道交通規劃建設管理相關政策，這對于我國不同時期的軌道建設節奏起到了很好的調節作用。

1 我國城市軌道交通發展歷程回顧

我國城市軌道交通的發展歷程大致可以分為以下4個階段(見圖1)。

圖1 我國城市軌道交通發展歷程Figure 1 The development of urban rail transit in China

1.1 起步階段(1965—1995年)

這一階段，我國的城市軌道交通項目都是以工程項目的方式報請國務院審批的，沒有建立起全面、系統、規范的規劃建設審批程序。前期“以平戰結合為主”，中后期“明確為交通服務，兼顧人防”，到了后期，眾多城市開始上報軌道交通項目，但受制于生產技術不足、建設標準缺失、經濟水平較低等原因，城市軌道交通建設多依賴于國外的先進技術和貸款支持，造成地鐵工程造價過高，給地方政府帶來了沉重的債務壓力。正因為如此，國務院辦公廳于 1995年12月頒布了《國務院辦公廳關于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》(國辦發[1995]60號)(以下簡稱“60號文”)[1]，叫停了城市軌道交通的建設。

1.2 初始發展階段(1995—2003年)

這一階段，特別是1999年，國家提出擴大內需、帶動經濟發展的要求以后，我國各大城市對城市軌道交通規劃建設表現出特別濃厚的興趣和熱情，部分城市出現了未批先建、不顧自身財力一味追求高建設標準的傾向，因此導致地鐵工程造價不斷攀升，部分線路綜合造價達到了 6億元/km，給地方政府帶來了異常沉重的經濟負擔。因此，國務院辦公廳于2003年9月下發了《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號)(以下簡稱“81號文”)[2]，提出堅持“量力而行、有序發展”的方針，設置了量化的報批城市軌道交通建設規劃的基本條件。

1.3 高速發展階段(2003—2018年)

這一階段，我國城市軌道交通建設規劃的特點主要表現在涉及城市廣、建設速度快、建設規模大。一方面，出現了全國各城市建設規劃標準不統一的問題，有的城市過度超前，有的城市相對滯后；另一方面，即使同一城市也出現了調整過度頻繁的現象，有些城市獲批了為期10年的建設規劃，然而僅過去5年，就又開始了第二輪建設規劃的編制。針對此問題，國家發展改革委于2015年1月下發了《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎[2015]49號)(以下簡稱“49號文”)[3]，對“81號文”中未盡事宜進行了明確規定。

1.4 高質量發展階段(2018年至今)

在經歷了10余年城市軌道交通高速發展以后，我國“地鐵熱”出現了愈演愈烈的趨勢，有的城市甚至盲目攀比，不顧自身經濟實力與實際需求的巨大差距，建設城市軌道交通工程項目的規模過大、投資過高，但是由于資金落實不到位，客觀地增大了地方債務壓力，提高了城市金融風險。正因為如此，國務院辦公廳于2018年6月頒布了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發[2018]52號)(以下簡稱“52號文”)[4]，有效地遏制了國內城市軌道交通建設熱火朝天、大干快上的勢頭，為我國城市軌道交通高質量發展奠定了堅實的基礎。

2 我國城市軌道交通主要政策的變化

自“60號文”下發以來，國務院、國務院辦公廳、國家計委、住建部、國家發展改革委等多個行政管理部門相繼發布了10余項關于城市軌道交通發展方面的政策文件以及10余項相關配套的政策文件，已有文獻對這些政策文件進行了較為詳盡的闡述[5]。下面將聚焦于國家關于城市軌道交通規劃建設管理方面的主要政策文件，即“81號文”、“49號文”以及“52號文”，重點分析這幾個政策文件對人口指標、客流指標、規劃期限、投資強度、中期評估、有軌審批等要求的異同。

2.1 人口指標

“81號文”要求的是城區人口(業內一般認為城區是指城市總體規劃中界定的中心城區)，申報地鐵的城市要求達到300萬人，申報輕軌的城市要求達到150萬人；“49號文”沒有提及人口指標，相當于延續了“81號文”的要求；而“52號文”要求的是市區常住人口(業內一般認為市區指的是市轄區)，申報地鐵的城市要求達到300萬人，申報輕軌的城市要求達到150萬人。

2.2 客流指標

“81號文”主要看的是遠期單向高峰小時斷面，申報地鐵的項目要求達到3萬人次/h，申報輕軌的項目要求達到1萬人次/h；“49號文”在遠期單向高峰小時斷面指標基礎上增加了初期負荷強度指標，申報地鐵的項目不低于0.7萬人次/(km·d)，申報輕軌的項目不低于0.4萬人次/(km·d)；“52號文”綜合了“81號文”和“49號文”的要求，相當于是對以前政策的延續。

2.3 規劃期限

“81號文”沒有提及規劃期限；“49號文”首次提出規劃期限一般為5～6年；“52號文”規劃期限與“49號文”保持一致，為5～6年。

2.4 投資強度

“81號文”要求城軌交通項目的資本金須達到總投資的40%以上；“49號文”要求項目資本金比例不低于40%，同時政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%，軌道交通出資額占城市維護建設財政性資金的比例一般不超過30%；“52號文”再次要求項目總投資中財政資金投入不得低于 40%，但明確指出在城市軌道交通建設規劃中采用特許經營模式的項目除外，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。

2.5 中期評估

“81號文”沒有提及中期評估；“49號文”首次提出適時開展中期評估，提出若干重要指標超過建設規劃批準規模的15%，需將規劃調整方案報國家發展改革委審批，提出項目不得提前開工和壓縮工期；“52號文”再次提出中期評估，要求完善建設規劃實施的中期評估機制，提出若干重要指標較建設規劃增幅超過20%的應按相關規定履行建設規劃調整程序，首次提出建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估后予以統籌考慮，原則上不得新增項目，并再次強調不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期。

2.6 有軌審批

“81號文”沒有提及，“49號文”首次提出有軌電車項目由省級發展改革部門做好銜接，“52號文”再次指出有軌電車項目由省級發展改革部門負責審批。

從以上分析可以看出，我國城市軌道交通規劃建設管理的主要政策具有較強的連貫性，而且又在必要的時候對若干指標進行了及時調整。總體來看，這些政策對于調節我國城市軌道交通建設步伐，引導城市理性投資，降低城市債務風險，切實發揮了巨大的作用。

3 政策執行中存在的問題及其調整

3.1 封堵人口指標要求漏洞

“81號文”以“城區人口”來判定城市是否能夠申報地鐵。一般而言，“城區”這一概念就是城市總體規劃中劃定的中心城區，與實際的行政分界沒有直接的關系，也難以通過直接的行政區劃調整來實現城區范圍的擴大。“52號文”則打破了這一約束，改由“市區常住人口”來判定城市是否能夠申報地鐵，但城市可以通過撤縣(或縣級市)設區來實現市區范圍的擴大，從而使城市的市區常住人口達到申報地鐵的條件。這種做法與國家嚴格控制地鐵建設項目審批的初衷有些相悖，不利于合理引導城市投資作用的發揮。筆者認為，我國各直轄市或地級市撤縣(或縣級市)設區應該是與其地區經濟發展水平相適應的水到渠成的過程，并不是名字的簡單變化，應盡可能減少人為因素的干擾。建議國家審批城市軌道交通建設規劃時，可以在“市區常住人口”的基礎上，引入“市區常住人口密度”的門檻。客流效益的提高不是通過市區范圍的擴大就能夠實現的，因為城市軌道交通最終是為人服務的，而人越聚集的地方就越需要城市軌道交通，這樣項目建成以后的客流效益也會更好。因此，應該設置“市區常住人口密度”門檻，為將來城市軌道項目建成后能獲得較好的客流效果打下基礎。根據相關統計資料，在已批復可建設地鐵的城市中，市區常住人口密度最低的幾個分別是烏魯木齊、南寧、哈爾濱和重慶，2019年市區常住人口密度分別為337、453、540和 549人/km2，其他城市基本上都超過了700人/km2，因此建議將建設地鐵的城市市區常住人口密度的下限定在700人/km2。已批復可建設輕軌的城市只有蕪湖，可參考價值不大，其市區常住人口密度為836人/km2。建議在國家民政部頒布的設立縣級市的標準(400人/km2)基礎上適當提高標準，譬如可將建設輕軌的城市市區常住人口密度的下限定在450人/km2。同時，考慮到目前不少城市的軌道交通不僅是為市區服務，而且已經延伸至郊區或城市外圍，因此還有必要引入“市域常住人口”門檻。城市郊區或城市外圍一般人口密度相對較低，而服務于這些區域的軌道交通站點一般也具有更大的吸引范圍，從出行特點分析，這里的乘客對于相對較長的非在軌時間忍耐程度更高，也就是說，市域軌道交通線路的客流效益對于人口密度的敏感程度并不高，外圍組團人口規模的大小對市域線的客流影響更大，因此設置“市域常住人口”門檻也就變得必要。根據相關統計資料，在已批復可建設地鐵的城市中，市域常住人口最少的幾個分別是包頭、呼和浩特、烏魯木齊和蘭州，2019年底市域常住人口分別為289.7萬、313.7萬、355.2萬、413.4萬人；但這幾個城市要么城市債務率過高，要么地區生產總值不達標，要么存在市區常住人口不滿足的問題，所以不宜將其人口數作為建設地鐵的城市市域常住人口下限的標準。在與“52號文”相關要求完全相符的城市中，市域常住人口最少的是廈門，2019年底為429萬人，因此建議將建設地鐵的城市市域常住人口下限定在400萬人。已批復可建設輕軌的城市只有蕪湖，該市2019年底市域常住人口為377.8萬人，綜合考慮過高的標準可能會對各城市發展輕軌設置不合適的障礙，因此建議將建設輕軌的城市市域常住人口下限定在250萬人。

3.2 完善延伸項目客流指標

目前的政策對于項目客流的要求主要體現在兩個指標：一個是初期負荷強度，另一個是遠期單向高峰小時斷面。這兩個指標用于確定該城市的軌道交通項目屬于地鐵還是輕軌有一定的科學性：初期負荷強度能夠保證該項目具有一定的緊迫性和必要性，而遠期單向高峰小時斷面能夠保證該項目有較好的遠期客流效益。但這兩個指標只有在新增項目時能夠發揮較顯著的作用，如果遇到既有線延伸項目則難以提供必要的定量控制依據，因為一般而言，延伸類項目的客流效益相對較差，難以達到相應客流指標的要求。筆者認為，城市軌道交通規劃設計的不同階段，其實是有不同的作用和使命的。從城市軌道交通規劃建設的正常流程來看，是先有城市軌道交通線網規劃，再有建設規劃，繼而才有單線項目的可行性研究。線路是否應該延伸，或延伸到哪里，應該是由線網規劃來確定的，而建設規劃主要是從線網當中挑選建設項目，并研究合理的建設時機。從這個角度分析，建設規劃階段不應對線路延伸的合理性再做研究，而應該把工作重心放在何時延伸上。但是在現實中，有些地方政府提出的某些軌道交通延伸項目本身就不在線網當中，所以才有先提出項目、再反過來修編線網的情況出現。鑒于此，如果線網規劃修編由于某些原因未能得到較嚴的把關，那么線路的延伸就顯得有些隨意，因此設置一些既有線延伸項目的客流指標門檻則顯得有一定必要。從大的類別來看，既有線延伸項目主要有兩種：一種是向外延伸，一種是向內延伸。對于向外延伸的項目，從偏遠的郊區或外圍站點進站的乘客，出行距離相對較長的可能性更大，因此既有線延伸至城市外圍區域時，可以引入“出行距離”指標；根據相關統計資料，由中心大團邊緣向外圍組團延伸的線路平均運距一般較大，能達到線路全長的1/2左右，而直徑線的平均運距大多相對較小，大約為線路全長的1/5～1/3，如果向外延伸區段進站的乘客平均運距能達到延伸之后線路全長的40%以上，則可以認為該延伸段的建設必要性較強。對于向內延伸的項目，通常是為了打通斷點，優化結構，減少原線路端點車站的被動換乘量，提高出行效率，這類項目通常能有效降低原端點車站的換乘量，因此既有線向城市核心延伸時，可以引入“換乘量”指標；假定原斷點車站的換乘量減少1/2，則可以認為該延伸段的建設必要性較強。當然，任何一條線路都是獨一無二的，它可能位于不同的城市，擁有不同的線路特征，其周邊用地規劃條件差異也很大，確實會存在完全不同的客流特征，因此筆者也認為這類延伸線的客流指標只可作為國家審批建設規劃的參考，不應成為硬性指標。

3.3 適當加大規劃期限跨度

“81號文”沒有對規劃期限做出規定，“49號文”和“52號文”都將建設規劃期限限定在5～6年。當時許多城市提出了10年左右的建設計劃，但是在規劃期限過半或者不到一半時，大多數城市又提出對規劃進行調整。這說明，期限過長的規劃容易受城市規劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素的影響，反而不利于城市軌道交通建設規劃的連續性和延續性，因為其靈活性不夠；而相對較短的規劃期限彌補了靈活性不夠的不足，同時也有利于加快審批的節奏，這是將規劃期限限定在5～6年的初衷。筆者認為，縮短規劃期限是有利的，但規劃期限的下限應該再進行審慎研究。因為城市軌道交通地下線項目的工期一般是5年(含前期準備時間)，對于大城市來說，由于一輪建設規劃申報的建設項目數可能不多，在5～6年的規劃期限內還比較容易做出安排；對于特大城市或超大城市來說，建設項目動輒十幾個，不可避免地會出現項目扎堆開工，難以形成錯峰建設的局面，對于城市居民正常的工作生活以及城市道路交通系統的干擾也很大，不利于規劃期限內項目建設時序的安排。為此，可以適當加大規劃期限的跨度，提高規劃期限的下限。

3.4 明確投資強度評價方法

“52號文”要求資本金比例不得低于40%，但同時指出城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目除外，這一要求被理解為鼓勵城市探索更多形式的投融資模式。例如，某項目在建設規劃中明確采用特許經營模式，表明該項目可不用考慮由政府財政出資本金，因此在計算投資強度時，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例會有一定幅度的降低，這對證明城市財力更為有利，也有益于該城市的軌道交通建設規劃最終獲批。但實際情況是，在建設規劃階段，很難確定某個項目就一定采用特許經營模式，這取決于一個項目明確采用特許經營模式的標準是什么。以PPP項目為例，財政部針對性地設置了兩個項目庫：一個是項目管理庫；另一個是項目儲備清單。前者是指已經通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，而后者是指已經完成項目基本信息填寫的項目，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目。一般認為，只有意向不能算作明確采用PPP模式。為了進入項目管理庫，首先需要編制項目PPP實施方案報告、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告(也就是“一方案兩論證”)，報告完成以后，需要征求各方意見并走評審程序，再通過國家發展改革委和財政部的聯審，之后才能申請進入全國PPP綜合信息平臺項目管理庫。這一系列工作都難以在城市軌道交通建設規劃上報階段完成，因此可以認為，在該階段難以明確項目是否采用 PPP模式。基于此，可以明確在建設規劃上報階段，應該以傳統的“政府財政出資本金，其他資金通過商業銀行或政策性銀行貸款解決”的方式來確定出資主體，并以此核算“政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例”不得超出5%，這對于以審慎的態度審批城市軌道交通建設規劃、合理引導城市投資、嚴控地方政府債務是有利的，至于未來某些項目可能調整為采用特許經營模式的，亦是對政府財政壓力的進一步緩解。

3.5 嚴格規劃中期評估機制

“49號文”和“52號文”都強調，項目不得提前開工和壓縮工期，并且都提出了開展中期評估的要求。“52號文”甚至強調，建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估后予以統籌考慮，將中期評估作為建設規劃調整的前置條件，國家相關主管部門對建設規劃實施的中期評估工作的重視程度可見一斑。一般而言，規劃中期評估分析報告主要從以下兩個方面編寫：執行情況(建設情況、保障措施、資金籌措、運營情況)和效果分析(綜合效益分析、技術分析、經濟分析、管理分析、保障措施分析)，主要從以下4個方面進行評估：合規性、合理性、經濟性、創新性。中期評估分析報告是對以往編制建設規劃時編寫“建設規劃執行情況總結”的深化，它力求客觀反映城市推進城市軌道交通建設的整體情況，可為相關主管部門科學判斷是否受理并審批軌道交通建設規劃調整方案提供依據。在現實中，某些城市在建設軌道交通項目時，確實出現了突破規劃批復規模允許增幅范圍的情況，或者為了加快軌道交通建設，選擇提前開工或隨意壓縮工期，但又不履行必要的規劃調整程序。這種做法是對建設規劃批復方案的嚴肅性缺乏正確的認識，對規劃調整的合規性和合理性都是巨大的挑戰。而后續開展的規劃實施中期評估又流于形式，對于方案變更、規模超標、提前開工、隨意壓縮工期等現象視而不見。筆者認為，可以在后續的規劃實施中期評估分析及評審中，啟動追責機制，以杜絕第三方機構在中期評估分析過程中，不如實客觀地揭露問題，甚至給出錯誤結論的現象。需要知道的是，對地方在建設過程中隨意調整已經批復的規劃方案、提前開工或隨意壓縮工期等問題進行粉飾是弊大于利的，到頭來也不利于地方城市軌道交通的健康發展。

3.6 控制有軌電車項目審批

“49號文”提出由省級發展改革部門對有軌電車項目做好銜接，“52號文”則明確提出有軌電車項目由省級發展改革部門負責審批(核準)。隨著審批權限的下放，現代有軌電車項目呈現出遍地開花的架勢，國內多個城市已經開始運營或正在建設。但遺憾的是，目前已經投入運營的有軌電車項目并沒有運行效果較好的例子，大多數都沒有達到當初建設時預測的客流量。從建設成本來看，以往一說到現代有軌電車，綜合造價在1億元～2億元/km，業內的普遍觀點是造價低廉，但如今卻呈現出造價越來越高的趨勢，甚至出現過造價超5億元/km的豪華有軌電車，這與其較差的客流效果形成了鮮明的對比。筆者認為，這與地方政府盲目追求大而全、過高估計有軌電車的作用、對有軌電車的特點認識不足有極大關系，也與省級發展改革部門缺乏審批經驗有一定關系。后續應該加強對有軌電車項目審批的控制和指導，使投資與收益成正比，避免天價有軌電車項目的出現，以促進國內有軌電車整體健康發展。

4 結語

筆者通過對比城市軌道交通規劃建設管理的主要政策的變化過程，結合政策在實際應用過程中所產生的若干問題，分析人口指標、客流指標、規劃期限、投資強度、中期評估、有軌審批等幾個方面未來政策可能調整的方向，供業內同行交流討論，以期為我國城市軌道交通行業的健康發展提供助力。