城市軌道交通接駁發展現狀與思考

魏家蓉，安栓莊，張哲寧，董斌杰

（1. 中鐵咨詢集團北京建筑規劃設計有限公司，北京 100055；2. 北京交通發展研究院，北京 100073）

目前，我國城市軌道交通建設發展火熱。國內二、三線城市的軌道交通也逐漸掀起發展高潮。由于各城市對軌道交通都本著“大干快上”的態度，往往只關注線路建設本身，對站點周邊的城市交通接駁系統考慮不足，因此軌道交通服務水平及客流吸引力受到影響。

交通接駁能夠彌補軌道交通直接服務不足的短板，通過接駁換乘可提升軌道交通的服務水平及客流數量。目前，一線城市以及部分二線城市的軌道交通已進入網絡化運營階段，國家及地方相關部門已開始重視軌道交通的接駁工作。但是，在當前軌道交通運營規模急劇擴大的背景下，如何進一步強化軌道交通與其他交通方式的銜接融合，做好交通接駁設施的有序運行，提升軌道交通接駁的服務水平及管理水平非常關鍵。

分析當前城市軌道交通接駁在技術、實踐、實施管理方面的發展現狀及趨勢，提出存在的問題并查找問題成因，從規劃、管理、運營3個方面，提出有助于軌道交通接駁工作有序推進的管理建議及保障措施是非常必要的。

1 城市軌道交通接駁的發展現狀

城市軌道交通接駁工作與城市軌道交通自身在程序上緊密結合并且互相匹配，當前各階段交通接駁工作內容已經相對成熟，在規劃技術和實施落地方面也取得了初步成效。

1.1 工作內容較為成熟

根據《城市軌道沿線地區規劃設計導則》以及各市發布的與軌道交通接駁設施相關的規范，城市軌道交通的銜接方式包括步行、公交、非機動車、出租汽車、小汽車等5類。軌道交通車站對應的接駁設施包括：步行設施有站前廣場、人行過街設施，公交設施有公交停靠站、公交場站，非機動車設施有人行道非機動車停車帶、路外非機動車停車場，出租汽車設施有臨停點，小汽車設施有小汽車臨停點、小汽車駐車換乘停車場(P+R)[1]。

軌道交通項目建設程序總體可以概括為前期階段、項目階段和建設階段，軌道交通接駁工作在各階段的重點內容已經較為成熟，如圖1所示。

圖1 城市軌道交通各階段的交通接駁工作重點Figure 1 Key points of urban rail transit connection at different stages

1.2 規劃設計不斷完善

近年來，國家及地方已日益重視軌道交通接駁工作。國務院辦公廳于2018年發布了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見(國辦發〔2018〕52號)》，提出“強化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合”。

住房和城鄉建設部于2015年11月發布了《城市軌道沿線地區規劃設計導則》[2]，充分明確了軌道交通銜接與城市規劃的關系，以及在頂層規劃層面交通銜接規劃與城市規劃、軌道交通各階段的銜接點[3](見圖 2)，對各層次城市規劃與軌道交通建設的一體化銜接具有指導意義。

圖2 城市軌道沿線地區規劃設計導則的層次與階段Figure 2 Levels and stages of planning and design guidelines for areas in urban rail transit

此外，北京、上海、成都、重慶、廣州、西安、青島等城市，也陸續發布了與軌道交通接駁相關的技術指導文件，如表1所示。

表1 國家及地方發布的相關規范及標準Table 1 National and local codes and standards for an urban rail transit connection

從2015年開始，國家及地方部門陸續發布了與城市軌道交通接駁工作相關的技術文件并開始試行。由此看出，城市軌道交通接駁工作已經受到重視，并且在規劃設計方面的研究也相對成熟。

1.3 實踐初步取得成效

在實踐層面，國內部分城市軌道交通接駁工作也初步取得成效。例如，針對新建線路，部分城市要求交通接駁規劃建設與軌道交通自身同步進行。部分城市要求在工可階段開展軌道交通一體化銜接規劃專題，如濰坊、遵義、桂林等城市[4]。針對已運營線路，重慶市提出為全面提升軌道交通線路服務品質，加強軌道交通與其他交通方式的銜接，制定了軌道站點提質增效三年行動計劃建設方案，接駁環境改善效果顯著。

2 城市軌道交通接駁存在的問題

當前軌道交通接駁工作在技術層面發展相對成熟，但在實施落地、建設管理方面還存在很多不足。通過調研發現，部分新開通軌道交通的城市在交通接駁設施與軌道交通自身的建設周期方面，存在不匹配、同步性差、實施主體不明確等問題[5-6]，從而影響軌道交通接駁設施的實施落地。交通接駁設施的落地、建設管理問題是目前各城市普遍存在且關注的問題[4-8]。

2.1 問題分析

1) 缺乏法律法規約束，新晉軌道交通城市交通接駁重視不足。軌道交通接駁是解決“最后一公里”問題的重要抓手，但目前尚未有明確規定要求軌道交通項目必須同步開展交通接駁工作。筆者根據實際工作中接觸的城市進行判斷，在新晉軌道交通城市中，占比較大的城市未啟動交通接駁工作。此外，在以往的軌道交通規劃設計階段，軌道公司或項目總體單位更關注軌道交通自身的規劃、設計與建設，先期對軌道交通接駁工作考慮較少，且從項目的前期組織層面就受到各種阻力。

2) 交通接駁規劃與軌道交通和城市規劃體系同步性差。國內部分城市軌道交通開通較早，先期建設的軌道交通系統與后期的交通接駁規劃處于城市的不同發展階段，必然會導致兩者的銜接在規劃、設計、運營、管理等方面存在脫節。北京市在開展的《北京軌道交通接駁設施規劃建設程序研究》的課題中提出：軌道交通接駁設施規劃與軌道交通規劃并行同步進行，將軌道交通周邊用地與交通接駁設施納入控制性詳細規劃統籌開展研究。深圳市軌道交通接駁設施規劃與城市規劃體系相對應，與工程前期規劃設計各階段相互動[7](見圖3)。

圖3 深圳軌道交通規劃設計體系Figure 3 Rail transit planning and design system of Shenzhen

3) 與土地利用規劃融合存在困難。住建部發布了指導軌道交通沿線土地利用規劃的《城市軌道沿線地區規劃設計導則》，但是在實際操作過程中由于責任劃分不清晰，以致“導則”提出的工作內容難以推進。例如，軌道交通近期建設規劃的編制單位為軌道公司或者軌道辦公室，而軌道沿線土地利用調整規劃的編制工作大部分屬于規劃部門。因此，在實際用地調整階段，軌道交通與土地利用規劃控制之間的協調存在較大困難，導致交通接駁工作執行力度不夠。

4) 交通接駁工作建設管理機制不健全。目前，交通接駁設施建設在規劃、土地征收等環節存在諸多困難，且建設資金尚無來源，致使建設進度緩慢，影響軌道交通快速發展。即使接駁設施建設完成，但由于其后期管理和維護的責任主體尚不明確，也為將來設施的有效運行埋下隱患。因此，目前軌道交通接駁缺乏一個健全的建設管理機制。

2.2 成因分析

根據相關項目經驗，分析出現以上問題的主要原因是：當前軌道交通接駁工作在管理層面缺乏規范化、標準化的管理制度，在法制、體制機制方面需健全完善。

法制上，目前在軌道交通線網規劃中，大部分編制單位加入了軌道交通接駁的相關規劃內容，但由于該部分內容并不是強制要求，因此在規劃編制和審查階段并沒有得到較高重視，從而導致后期接駁設施(尤其是重大設施)無法配套和落地。體制機制上，在沒有一個分工明確、責任到位的管理制度下，各主體單位之間協調難度大、建設時序不統一，導致接駁設施無法與軌道交通同期投入使用。

3 推進軌道交通接駁工作的建議

為保障城市軌道交通接駁設施實施的有序推進，從規劃、建設、運營管理層面，提出交通接駁工作的管理建議及實施保障建議，形成一套規范化的管理體制機制，從而提升實施效率。

3.1 管理建議

3.1.1 規劃層面管理

1) 納入國土空間規劃體系。相關部門應發布法律文件，加強對軌道交通接駁的重視，并要求與軌道交通規劃、城市規劃體系相對應。結合軌道交通各階段的工作重點，進一步落實《城市軌道沿線地區規劃設計導則》內容，尤其在軌道交通近期建設規劃階段，做好土地利用控制性規劃調整工作，為大型交通接駁設施預留用地條件。批復后的規劃方案作為接駁實施的依據反饋給市規劃部門，通過土地利用控制性詳細規劃調整，將接駁設施納入控規用地。

2) 明確各階段方案審批部門。交通接駁前期規劃設計工作應由市規劃和自然資源部門主管，負責交通接駁規劃的立項、規劃設計方案審查審批和牽頭工作；委托軌道交通建設管理單位，負責規劃的實際組織工作，市交通、發展改革委、建委、交管、公交、園林等部門參與；規劃方案獲批后，由市交通主管部門協同各建設主體，負責推進交通接駁設施的建設。

3) 將交通接駁納入軌道交通各階段的審查內容，并同步開展，明確審查重點。軌道交通項目各階段的審查內容應納入交通接駁，同步審查，明確規劃方案的審查重點，如圖4所示。涉及交通接駁專題的內容，應達到各階段工作要求深度。若項目未開展交通接駁的相關工作，或內容深度未達到相關要求，規劃部門對軌道交通項目不予批復，由此可提高對軌道交通接駁工作的重視程度。

4) 嚴格按照規劃審批方案，建設交通接駁設施。應要求建設部門嚴格按照規劃審批方案建設交通接駁設施，且其位置、規模等內容原則上不應隨意調整，應與軌道交通同步投入使用，以保證軌道交通開通初期交通接駁等基礎設施狀態完好。若受到其他因素影響不能與軌道交通同步投入使用時，應由建設部門提供臨時替代方案，方便初期乘客換乘軌道交通。各階段交通接駁審批流程如圖4所示。

圖4 城市軌道交通交通接駁設施實施的審批流程Figure 4 Approval process of implementation of urban rail transit connecting facilities

3.1.2 建設層面管理

1) 確立項目權限范圍，明確責任分工。交通接駁設施涉及眾多建設與管理主體，部分設施的建設管理分工存在交叉，需要盡早協調落實，保證建設工作及時跟進。以北京軌道交通接駁設施的建設主體安排為例，如圖5所示。

圖5 北京市軌道交通接駁設施的建設主體分工Figure 5 Division of work of main bodies in the construction of urban rail transit connecting facilities in Beijing

2) 跟進規劃編制，形成反饋機制。接駁設施建設主體應隨時跟進規劃設計階段的方案編制，掌握規劃方案，針對規劃方案提出建設方面的要求，并且提出在建設過程中可能出現的問題，由上而下地對規劃方案進行落實，提高后期項目建設實施的可操作性。

3) 提前開展工作，及時立項審批。交通接駁設施規劃方案得到批復后，各建設主體應及時立項，并開展深化設計工作，為接駁設施(尤其是大型接駁設施)建設實施預留充足的時間，為與軌道開通同步投入使用創造條件，從而避免軌道交通建成后接駁設施還處于立項審批階段的矛盾。

3.1.3 運營層面管理

1) 整合運營機制。提出鼓勵軌道交通與地面公交聯合運營的機制，以此打破運營和管理分割的問題，實現軌道交通與地面公交整合，包括投資、土地利用、公交線路調整、站點優化、票制票價以及運營管理等各個層面。鼓勵推廣實施IC卡互通，推行軌道交通與地面公交換乘優惠的政策，尤其是新開通城市[8]。

2) 信息實時調整反饋機制。交通接駁需求預測，在規劃所依據的可能有所偏差的靜止量與運營時期不斷變化的難于預測的動態量之間，會產生需求與供給的矛盾[9]。為減少此矛盾所造成的不利影響，需要在運營管理的措施上實行信息實時調整反饋機制，建議采取以下具體措施：加強對客流預測數據收集、分析和研究工作；實時監測客流變化，定期組織現場調研；根據客流變化趨勢，對各年限接駁規劃方案進行預留；及時了解接駁設施的運營現狀和公眾意見，指導車站周邊的土地開發；科學調度接駁的公交線路；引入建設后評估機制，及時發現問題，及時整改。

3) 加強信息銜接一體化工作。信息引導是接駁設施利用和乘客使用方便與否的關鍵因素，需要重視軌道交通車站交通指示引導系統的設計，包括車站內和車站外的信息引導。

3.2 實施保障建議

3.2.1 建立健全的建設管理機制

交通接駁設施的實施需多專業、多單位之間的相互配合。建議由市政府組織、市交通主管部門(或建設主管部門)牽頭，進一步明確各項接駁設施建設的投資來源、建設主體及管理部門，責任到位。圖6列出了各主管部門的交通接駁設施管理責任機制。

圖6 交通接駁設施的建設管理機制建議Figure 6 Suggestions on construction and management mechanism of urban rail transit connecting facilities

3.2.2 成立接駁工作領導小組及督察小組

建議由城市軌道交通建設主管領導/軌道辦領導擔任組長，由市規劃部門、市發展改革委、市交通部門、建設公司、軌道公司、公交公司等相關委辦單位派出固定主管人員擔任小組成員，協調各階段交通接駁工作。

由市交通部門形成督查小組，根據軌道交通各階段，定期開展交通接駁工作的進度檢查與確認，并上報領導小組，力爭讓交通接駁工作實現同步規劃、同步建設、同步使用。

4 結論

軌道交通接駁是一項與軌道交通系統關聯性極強、自身整體性也極強的工作，從項目前期、規劃設計到工程建設及后期運維，均需要統籌考慮。目前，交通接駁工作在規劃技術層面的發展不斷成熟，其落地實施是軌道交通功能發揮的關鍵環節。然而，接駁工作本身涉及的管理部門多，項目推進與任務分配需要多方協調，項目落地實施必然會存在一定的難度。各城市要順利實現接駁設施落地工作，不僅要從規劃、建設、運營 3個層面做好相應的管理和實施保障工作，也需要建立一個分工明確、責任到位的協同建設管理制度[10]，這樣才能對各建設主體進行統籌的管理與安排，從而更好地推進軌道交通接駁設施的落地實施。