協商民主法治化的地方實踐創新

張卓明華東政法大學法律學院教授

2021年6月23日，《上海市人民建議征集若干規定》由上海市人民代表大會常務委員會審議通過，已于2021年7月1日起施行。這是我國地方人大首次就人民建議征集活動制定地方性法規，對于推動協商民主法治化、發展全過程人民民主、用制度體系保證人民當家作主具有重要意義。

規范人民建議征集活動的首部地方性法規

之前，我國一些地方政府已制定關于人民建議征集工作的政府規章和規范性文件。地方政府規章如：1999年10月發布的《重慶市人民建議獎勵辦法》、2009年2月發布的《哈爾濱市人民建議征集辦理獎勵辦法》;行政規范性文件如：2000年6月發布的《杭州市人民建議征集和獎勵的實施意見（試行）》、2014年4月北京市政府辦公廳發布的《關于進一步加強人民建議征集工作的意見》。此外，還有地方黨委和政府（辦公廳）聯合發布的規范性文件，如2000年9月發布的《廈門市人民建議征集實施辦法》、2014年1月發布的《上海市人民建議征集工作規定》;以及地方政府工作部門發布的工作文件，如內蒙古自治區信訪局于2014年7月發布的《關于開展人民建議征集的通告》。相比于以上文件，作為地方性法規的《上海市人民建議征集若干規定》不僅提升了法律效力和規范層級，而且突破了信訪制度框架內的人民建議征集渠道，實現了人民建議征集渠道的拓展和整合，使得人民建議征集工作邁向法治化。

2014年的《上海市人民建議征集工作規定》第1條明確規定，其上位法除了《憲法》外，還有國務院《信訪條例》和《上海市信訪條例》，但《上海市人民建議征集若干規定》（以下簡稱《若干規定》）第1條并未提及后二者，只是籠統地規定“根據憲法和相關法律、行政法規”。并且，2014年的《上海市人民建議征集工作規定》第4條規定：“中共上海市委、上海市人民政府信訪辦公室是市委、市政府開展人民建議征集工作的專門機構，中共上海市委、上海市人民政府信訪辦公室人民建議征集處負責日常工作”;與此不同，《若干規定》第4條規定：“本市建立市、區兩級人民建議征集辦公室，負責組織推動、協調落實本市人民建議征集工作”;第5條規定：“本市各級國家機關是開展人民建議征集工作的主體，……根據需要確定負責人民建議征集的工作機構，或者配備從事人民建議征集工作的人員，并保障工作所需經費。”可見，上海市人民建議征集活動已超越原來的信訪制度框架，成為落實“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念、堅持和踐行全過程民主、完善市域社會治理的一項創新舉措。

暢通人民建議渠道，發展協商民主制度

人民建議征集制度的憲法根基，首先在于我國《憲法》“總綱”第27條第2款：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”其次，我國《憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。”換言之，一方面，傾聽人民的意見和建議是我國國家機關的憲法義務;另一方面，向國家機關提出批評建議是我國公民的憲法權利。所以，《若干規定》可視為上海市人大常委會落實國家憲法義務和保障公民憲法權利的立法舉措。

人民建議征集制度的法理基礎在于人民民主，人民民主的本質是人民當家作主。人民有權依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是人民民主的重要形式，已深深嵌入我國民主政治的全過程。人民建議征集制度是中國特色協商民主的實現形式，體現了“尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，拜人民為師……使各方面提出的真知灼見都能運用于治國理政”的要求。人民民主是一種全過程民主。人民建議征集制度的完善和發展，有助于人民意志真實地反映在國家管理和社會治理的方方面面，并貫穿于民主過程的各個環節。

人民民主是一種全過程民主。人民建議征集制度的完善和發展，有助于人民意志真實地反映在國家管理和社會治理的方方面面，并貫穿于民主過程的各個環節。

《若干規定》貫徹以人民為中心的發展理念，通過完善人民建議征集制度，暢通人民建議渠道，推動了中國特色協商民主的發展。譬如《若干規定》第7條新增規定：“市人民建議征集辦公室建立完善人民建議征集信息系統……同時依托市大數據資源平臺，推進人民建議征集工作信息的互聯、互通和共享”;第9條規定：“本市暢通人民建議征集渠道，保障建議人通過書信、電話、電子郵件、互聯網媒體等形式提出建議。本市充分發揮12345市民服務熱線和門戶網站、‘隨申辦移動端等政務新媒體的‘云征集功能，為建議人有序參與人民建議征集活動提供便利。”可見，上海市人民建議征集渠道呈現出多樣化、信息化、網絡化與整合性的特征。

人民建議征集制度的構成要素與運行機制

人民建議征集制度的主體包括征集人、建議人和參與人。征集人主要指“本市各級國家機關”及其設立的專門工作機構和專門配備的工作人員。其中，“市、區兩級人民建議征集辦公室”是負責組織推動、協調落實上海市人民建議征集工作，指導督促各級人民建議征集工作機構開展人民建議征集工作的專門機構。據報道，2020年7月17日，上海市人民建議征集辦公室揭牌成立;目前，上海市16個區均已掛牌成立人民建議征集辦公室。建議人是指為了維護國家利益、社會公共利益，促進城市建設和發展，提升城市治理水平，改進國家機關工作，向本市各級國家機關提出建議的公民、法人和其他組織等。與大城市的開放性相適應，外省市人乃至外國人，都可以成為建議人。《若干規定》第15條第4款明確規定：“鼓勵、支持境外人士積極提出建議，匯聚全球智慧，助力上海發展。”參與人是指征集人和建議人以外為人民建議征集活動提供智力支持的參與者，主要指高等學校、研究機構、各類智庫的專家學者。

人民建議征集制度的客體是指人民建議（征集活動）所針對的事項，主要包括：（1）關于惠民、利民、便民工作舉措的;（2）關于改進國家機關工作的;（3）關于地方性法規、政府規章、規范性文件和政策立、改、廢的;（4）關于市、區人民代表大會常務委員會監督建議的;（5）關于各級人大代表提出議案、建議的;（6）關于國家機關的決策的。根據《若干規定》第10條，“涉及個人訴求以及依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的事項不宜作為人民建議提出”。這是人民建議事項的法治界限，體現了人民建議活動的公益性以及對權利救濟制度的尊崇。

人民建議征集工作主要有以下四個環節：（1）制定工作制度和工作流程;（2）征求、收集、接收、處理人民建議;（3）承辦人民建議;（4）加強人民建議的分析研判，促進落實轉化。人民建議的征集方式主要有兩種：主動征集與日常接受。主動征集人民建議，針對的是地方性法規、政府規章、規范性文件和重大決策，人民群眾反映集中的問題等相關事項，可以開展專項征集。辦理人民建議，可以采用座談會、研討會、聽證會、實地走訪等形式進行調研論證，邀請建議人、專家學者等參加。總體而言，上海市人民建議征集制度的運行機制遵循了公開透明、科學處理、注重轉化、及時反饋等原則。

《若干規定》在人員和經費保障、優秀建議評選和獎勵、媒體報道和宣傳、人大常委會檢查監督以及人大代表視察督促等方面，也作出了明確規定。隨著《若干規定》的生效實施，上海市各級國家機關需要著重落實這些規定，在實踐中形成和完善可操作的工作細則和常規做法，進一步推進人民建議征集工作的地方實踐，為豐富全過程民主的時代內涵提供上海經驗。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com