隔離墻：歐洲難民法的屏障

姚虹聿

“瓶口、瓶頸和瓶底”

隨著阿富汗“變天”，一些國家開始考慮阿富汗難民問題。土耳其總統(tǒng)埃爾多安宣布，為應(yīng)對可能出現(xiàn)的阿富汗難民潮，土耳其正加緊在與伊朗接壤的阿勒省、哈卡里省、凡省和厄德爾省修建邊境隔離墻，以防止阿富汗難民經(jīng)伊朗進入土耳其。

目前建成的邊境隔離墻的總長度為157千米，由3米高的混凝土墻和1米高的帶刺鐵絲網(wǎng)組成，墻上還加裝了熱成像儀和照明系統(tǒng)。此外，為了實時監(jiān)控非法移民，土耳其政府還在東部邊境分區(qū)段設(shè)置了瞭望塔和通信塔。

據(jù)英國《每日電訊報》報道，從亞洲涌向土耳其的難民，絕大多數(shù)并非以土耳其為目的地，而是想經(jīng)土耳其進入歐洲。報道用了一個形象的比喻：土耳其只是瓶口，保加利亞和希臘是瓶頸，以此類推，西歐國家是瓶底。

既然不用擔心過多的難民滯留，土耳其為什么要用邊境隔離墻阻擋難民過境呢？這是因為歐洲國家早已建起隔離墻，以阻止難民從土耳其入境歐洲。

早在2012年，保加利亞軍方就在該國靠近土耳其的邊境地區(qū)修建了長達30千米的隔離墻，稱之為“保加利亞墻”。

去年10月，希臘將其東北部與土耳其交界地區(qū)的隔離墻從10千米延長至36千米。4家希臘建筑公司負責該項目，總投資超過6300萬歐元。今年4月，新建的隔離墻竣工。希臘當?shù)鼐奖硎荆呀?jīng)開始在邊境地區(qū)試用大功率移動警報器，并在邊境隔離墻旁分區(qū)段修建了監(jiān)控站，以監(jiān)控并防止難民越境。

希臘政府還在愛琴海水域設(shè)置了浮動屏障，用于阻擋難民從海上涌入。這道海上屏障長2.7千米，高于海平面50厘米，帶有燈光裝置，以便在夜間可見。

難民的輾轉(zhuǎn)入歐路

據(jù)奧地利《標準報》報道，重重隔離墻極大地阻礙了亞洲難民進入歐洲的腳步，他們只能采取“迂回戰(zhàn)術(shù)”，即輾轉(zhuǎn)多國偷渡到西歐。該報記者謝爾蓋曾于2015年潛入一個偷渡組織，挖掘偷渡活動的內(nèi)幕。有不少中東地區(qū)難民從伊拉克逃往土耳其，再持偽造的西歐國家護照進入保加利亞的邊境小城。這是第一步——進入歐洲。在到達西歐國家之前，他們還有很長的路要走。

這些難民分散開來，登上去塞爾維亞邊境的卡車，每人需要支付1500歐元;從塞爾維亞到捷克或匈牙利，要支付1000歐元;從捷克或匈牙利到奧地利，要支付800歐元。幸運的話，他們就能進入德國，找份工作，開始新的生活，或者再去其他西歐國家。其中任何一個環(huán)節(jié)出了問題，他們就會被遣送回保加利亞。除了損失3300歐元以外，他們在保加利亞仍然沒有合法身份，前途渺茫。

有一次，在從捷克開往奧地利的大巴上，謝爾蓋親眼看著一名伊拉克難民被遣返。那是夜行大巴，在奧地利邊檢站遇到警察抽查證件。

保加利亞軍警巡視邊境隔離墻

如果持有合法的身份證明，那么在歐洲旅行是暢通無阻的，過海關(guān)時很方便。奧地利邊境檢查站對入境的車輛實施抽查。偷渡客一旦被查到，就只能接受被遣返的命運。

雖然歐洲難民法規(guī)定對難民持開放接納態(tài)度，但大多數(shù)歐盟國家沒有這種意愿。于是，邊境隔離墻成了“防止歐洲難民法遭遇挑戰(zhàn)的屏障”。

車里燈光暗淡。謝爾蓋扭頭向后排看去——警察站在一名男子的座位前，跟他說著什么。盡管這個人穿著歐洲人的服飾，但看他的樣子是中東地區(qū)的人。他顯然沒有合法證件。奧地利警察讓這名男子下車。他起先默不作聲，坐著不動——3000多歐元畢竟不是小數(shù)目，他不甘心。乘客們一直很安靜，沒有人說話。歐洲人似乎已經(jīng)對這樣的事情司空見慣。警察站在那里，與這名男子僵持了一會兒。接著，警察把右手按在腰間的槍套上，又低聲說了些什么。男子這才起身，拿起他的雙肩包下車——他放棄了。

尷尬的歐洲難民法

一邊是高聳的邊境隔離墻阻擋難民，另一邊，歐洲國家已經(jīng)開始討論應(yīng)對阿富汗難民問題。

8月18日，歐洲議會議長薩索利表示：“歐盟有責任接收阿富汗難民?！彼粲醺鞒蓡T國就“平等分攤難民”達成一致。不過，就歐盟各成員國的表態(tài)來看，要達成一致并非易事。

巴黎國際關(guān)系研究所研究員馬修·塔迪斯認為，歐盟成員國對接收難民的問題三緘其口，主要是因為各國未能就接納和庇護難民的政策達成一致，難以協(xié)調(diào)難民接收行動。先前的難民危機帶來的分歧還沒有解決，沒人愿意重新“點燃”爭端。

接收難民在歐盟是十分敏感的話題。2015年共有約150萬名難民涌入歐洲大陸。難民潮不僅使歐洲社會、經(jīng)濟、政治多方面遭受巨大沖擊，也使得歐盟各國的反恐形勢更趨復(fù)雜。

從目前的情況來看，大多數(shù)歐盟國家沒有開放邊境接收阿富汗難民的意愿，特別是歐盟的門戶國家，如希臘和保加利亞。希臘移民與庇護部部長米塔拉希表示：“我們不會也不可能成為新難民試圖進入歐盟的門戶！”

據(jù)英國《獨立報》報道，事實上，歐洲對于難民應(yīng)該持開放接納的態(tài)度，這是歐洲難民法框架決定的。

1990年6月5日，12個歐洲國家簽署《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護申請審查責任國的公約》（《都柏林公約》），目的是推動歐洲區(qū)域難民法的統(tǒng)一，尤其是在難民問題上更好地進行責任分擔。2003年，歐盟成員國簽署《第三國國民在成員國提出庇護申請的審查責任國的確認標準和機制條例》（《都柏林條例》），實現(xiàn)了歐盟區(qū)域難民法的統(tǒng)一。該條例首次引入了“安全第三國”原則，該原則同“第一庇護國”原則一道，規(guī)定了歐盟成員國之間如何分擔有關(guān)難民的責任，為一些國家移送難民提供依據(jù)。

既然有統(tǒng)一的難民法體系，為什么歐盟國家在應(yīng)對難民的問題上會發(fā)生分歧呢？這是因為該難民法體系的缺陷在于，對“安全第三國”和“第一庇護國”概念的“靈活運用”。

根據(jù)歐洲難民法，“第一庇護國”的適用的條件是：他或她在那個國家已經(jīng)被承認為難民，并且能夠受到保護，不會被推回;難民有權(quán)獲得關(guān)于他們申請國際保護許可的面談機會;如果申請不被批準，那么難民有權(quán)獲得有效救濟。

在實際操作中，歐盟各國默認難民的“第一落腳國”即為“第一庇護國”。如此一來，最倒霉的就是意大利、希臘和保加利亞。意大利靠近北非，主要面對來自那里的難民。希臘和保加利亞則因為與土耳其接壤，成了接納亞洲難民的前哨站。2016年，這幾個國家大吐苦水，使得歐盟對難民法作出了修改：當難民人數(shù)明顯過多時，歐盟將提前指派他們到“負擔較輕”的國家。這項修改由德法兩國主導(dǎo)，但遭到波蘭、捷克、匈牙利乃至奧地利的強烈反對，難以有效實施。

至于“安全第三國”，其適用的條件是：該國對于申請者來說沒有被迫害、被嚴重虐待或者被推回的危險，并且他們有可能申請居留許可;如果申請被批準，便有權(quán)受到日內(nèi)瓦公約的保護;申請者與該國之間應(yīng)有“個人聯(lián)系”（如有親屬在該國）。事實上，歐盟在“安全第三國”的判定上存在很大程度的形式化。土耳其明顯不滿足“安全第三國”的條件，但歐盟認為“它滿足”，以便將申請入歐的難民留在土耳其境內(nèi)。

隔離墻“至關(guān)重要”

據(jù)英國《衛(wèi)報》報道，為了避免“行之無效”的歐洲難民法遭遇挑戰(zhàn)，最好的辦法就是減少進入歐盟國家的難民的數(shù)量——邊境隔離墻這道屏障的作用顯得至關(guān)重要。

歐盟共擁有10萬人的邊防部隊，充分利用這支力量，能夠在很大程度上解決難民涌入的問題。越來越多的歐盟成員國意識到隔離墻的作用：可對難民嚴加管控，從源頭上解決問題。要在廣闊的疆域內(nèi)調(diào)動為數(shù)眾多的各國部隊并不容易。為此，2016年，歐洲邊防和海岸警衛(wèi)隊代表處（Frontex）成立，如今已擁有800多名職員和來自歐盟成員國的近2000名邊防軍警。這些人的主要工作是堅守歐盟邊境，并組織遣返難民。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com