空間規劃背景下實用性村莊規劃探析

陳惠 晨誠 趙倩

【摘要】2019年中央18號文真正從國家層面把編制實用性村莊規劃提升為宏觀綱領性要求，與此同時，也對新時期的實用性村莊規劃提出了更高要求。為解決宏觀要求轉變帶來的村民主題邊緣化、固有觀念及利益、訴求不適應等矛盾，以襄州區的規劃實踐為例，從創新工作組織方式、確保規劃接地氣，堅持底線安全、兼顧村民利益，靈活產業支撐形式、應對鄉村空間重構，扭轉固化認知、優化近遠期發展等方面提出解決路徑，以期為新時期實用性村莊規劃的編制和提升形成空間治理能力提供借鑒。

【關鍵詞】實用性村莊規劃；國土空間規劃；矛盾；路徑；襄州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.019

在當前國土空間規劃體系逐步構建的時期，實用性村莊規劃既是鄉村空間治理的基本準則，也是國家鄉村振興戰略實施的重要途徑之一。在此背景下，傳統的規劃習慣、村民主體的固有觀念及利益、訴求等與新時期實用性村莊規劃之間存在何種矛盾，又應如何去緩解或解決這種舊觀念與新要求的沖突，值得深入探析。本文結合襄州區實用性村莊規劃組織和編制的實踐，提出解決路徑，為推進空間規劃體系下的實用性村莊規劃提供借鑒。

1、新名詞：國土空間規劃背景下實用性村莊規劃的提出

實用性村莊規劃的本質在于調整全域空間利用格局，提高農村土地利用效率，構建“三生融合”的宜居鄉村，實用性是其最終目的，體現的是以村民為本的新型村莊規劃思路。近年來，實用性村莊規劃日益受到重視，2019年中央18號文[1]的頒發，真正從國家層面把編制實用性村莊規劃提升為宏觀綱領性要求。

從內涵上來看，國土空間規劃體系下實用性村莊規劃，應銜接縣、鎮級國土空間規劃，并要整合原村莊規劃、村莊建設規劃、土地利用規劃等多項規劃內容，形成“多規合一”的綜合成果，是在村域范圍開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可等的法定依據。實用性是針對使用者而言的，至少應當包括政府、村民、社會等不同類型群體，要從不同使用群體的不同需求著手，研究確定村莊規劃的內容重點、編制深度和實施手段，真正實現村莊規劃“有用，好用，管用”[2]。

2、新矛盾：新變革背景下實用性村莊規劃的矛盾解讀

結合新時期對村莊規劃的各種要求轉變，深入剖析實用性村莊規劃在現階段存在的困境，主要包括以下四個方面。

2.1 主體邊緣化與規劃藍圖落地實施的矛盾

在實用性村莊規劃愈加注重落地實施的維度，政策、技術與實施的三元合一目標主要依靠各級政府、主管部門以及村民自身為主體來實現，特別是村民主體。村民是技術與實施合一層面能夠發揮最大主觀能動性的主體之一：一是在技術層面充分發揮公眾參與作用，與規劃師共同描繪村莊發展“藍圖”；二是在實施層面參與和監督規劃落實情況，確保“藍圖”的精準落地。

在當前政策合一已基本實現的前提下，長久以來的村莊規劃編制與實施一直存在主體邊緣化等情況：一是現行村莊規劃編制和實施的相關法律法規尚不完善，且現有法律法規中村民的主體地位并不突出、村民自治權制度并不完善；二是由于我國農村人口外流嚴重等因素，造成在村莊規劃編制過程中真正參與的農民主體未能充分覆蓋不同年齡、地域及職業因素，降低了主體意愿表達的全面性和有效性；三是目前村莊規劃過程仍參照城市規劃思路，村民參與環節少、時間晚且內容單一，遠不能達到真正的公眾參與和村民自治需求；四是在過去“城重鄉輕”的規劃管理思路下，村民組織的管理力量較為欠缺，并未設置單獨的監管體制對村莊建設和發展進行監督管控。

從實用性村莊規劃的新要求來看，長久以來被大眾默認的村民邊緣化“潛規則”已成為落實以農民為主體原則的主要阻礙之一，不再適應村莊規劃作為“實用性”規劃的需求。

2.2 經濟利益與新時期底線安全優先的矛盾

在以往村莊管理相對無序的時期，為追求經濟發展，很多鄉村地區盲目照搬當時城市增量擴張的思路，引入了部分畜禽養殖、采石場、采沙場等對生態環境有消極影響的低端產業。如今，在國土空間規劃的語境下，生態保護、糧食安全等關鍵詞被提到了更高層面，相應的，實用性村莊規劃對鄉村地區的生態、農業等約束性指標的落地有著更為嚴格的要求。在此背景下，以往為追求經濟利益而引入的部分低端產業逐漸被叫停，但其形成的消極空間為村域的生態保護與修復帶來不小的阻力。另外，一些占用基本農田或未確權的宅基地也對相應約束性指標的落實造成阻礙，也是當前實用性村莊規劃難以推進和落地的主要因素之一。

2.3 守舊觀念與新時期鄉村空間重構的矛盾

受增量擴張時代的城鎮發展思路影響，一直以來村莊管理者和多數村民主體更追求村莊建設空間的擴張，特別是對與自身利益、土地租金、收益分紅等經濟利益直接相關的居住和產業建設空間的追求尤為明顯，相對次之的才是對與日常生活聯系緊密的教育、醫療、養老等設施的需求。

從我國人口流動趨勢來看，鄉村人口流出明顯。鄉村振興相關文件明確提出“嚴格落實“一戶一宅”、引導工業向城鎮空間集聚、一般不在農村地區安排新增工業用地”等要求。在當前全域國土空間綜合統籌的要求下，大部分鄉村空間重構已成必然，特別是建設空間的相對收縮。但與之相對的，受傳統觀念影響，當前農民的發展思維仍停留在以擴張為主的守舊觀念上，難以接受在“自己的土地”上居住、產業等建設空間收縮。這種新時期鄉村空間重構與村民主體守舊觀念之間的矛盾，成為阻礙當前村莊規劃真正做到實用性的困境之一。

2.4 單一訴求與近遠、剛彈兼顧路徑的矛盾

一直以來，兩規的單目標導向性特征也是導致村民及基層管理部門對規劃認知和訴求趨向單一化的因素之一。具體表現在：編制城規口徑的村莊規劃時，基層需求主要集中在建設空間內部，包括新增產業用地、宅基地、盈利性設施以及優化道路、村容村貌等建設實施方面；編制土規口徑的規劃時，基層需求主要集中在農業空間，包括減少基本農田保護目標和新增農業設施等建設用地兩方面。

實用性村莊規劃誕生于當前國土空間規劃背景下，是一個村莊層級的中長期發展戰略，同時兼顧村莊近期建設和遠期發展需求，并針對遠期發展的不確定性預留彈性空間。由此看來，長久以來村民及基層管理部門對涉及鄉村層級的各類規劃認知和訴求相對單一，一方面缺乏對生產、生活、生態的全局統籌，另一方面關注“眼前”、注重近期建設，對中長期的發展缺乏靈活應對策略，與當前農民為主體背景下村莊規劃近遠結合、剛彈兼顧的編制和實施路徑存在較大矛盾。因此，新時期實用性村莊規劃不僅是全域空間的規劃，更承擔著扭轉村民及基層管理部門的固化認知和單一訴求的重要作用。

3、新路徑：襄州區實用性村莊規劃實踐與探索

襄州區是襄陽市最早開展鄉村振興工作的區域，早在2018年便啟動《襄州區鄉村振興全域規劃》的編制。隨著最后一批次村莊規劃公示期結束，襄州區鄉村振興規劃、11個鎮域村莊布局規劃、363個村莊規劃編制全部完成，實現了區、鎮、村三級規劃全覆蓋，在實用性村莊規劃工作組織和編制探索方面積累了一定經驗。

3.1 創新工作組織方式，確保村莊規劃接地氣

3.1.1村民成“甲方”，掌握主動權

從“以人為本”的社會內涵出發，襄州區村莊規劃工作創造性的讓村民成為“甲方”，與各鎮黨委政府、區直有關部門、設計單位共同組成村莊規劃編制工作組，以主人翁的身份全程參與編制工作，從自身需求出發引導村莊規劃藍圖更具接地氣、更具實施性。同時，考慮到各村級經濟基礎薄弱的現實情況，由區級政府統籌，先后從緊張的財政資金中擠出3千多萬，作為村莊規劃編制專項資金，在規劃成果與村民代表多次溝通后，經村民會議審議、公示并經村委蓋章書面同意，方可按程序支付給編制機構。

3.1.2堅持規劃師下鄉，尊重村莊特色

襄州區在做好試點編制總結經驗的基礎上，拉開了大規模開展村莊規劃編制的大幕。規劃設計單位積極配合，由區主管部門選派出近百名規劃師下鄉，活躍在襄州區廣袤的鄉村大地上，確保在尊重村莊特色的基礎上共同繪制襄州區鄉村振興新藍圖。

3.2 堅持底線安全優先，兼顧村民自身利益

堅持底線思維，守住三條控制線是本輪國土空間規劃必須嚴守的下限，更是關乎生態、糧食安全和高質量發展的重要要素。襄州區作為產糧大區，農業空間占全域國土空間的85%以上，相對應的生態空間不足10%，在此背景下，襄州區村莊規劃更加注重農業空間的維持、生態空間的優化與村民自身利益的兼顧。

針對生態安全與村民經濟發展需求的矛盾，小營村村莊規劃建議取消對環境影響較大的畜禽養殖等經營性行為，與現狀林地、水域等納入生態空間進行統籌保護。為兼顧村民發展個體經濟的需求，統一集中布局現代化養殖基地，最大限度減弱對環境的影響；同時，對穿村國道、主要村道、濱水空間、公共場所等廊道或節點區域采取塑景、植綠、補綠、提質等生態性措施，打造良好村容村貌，為發展小營村農業觀光、鄉村旅游等產業奠定基礎。

針對糧食安全與村民自身利益的矛盾，三合村村莊規劃嚴格落實上輪耕地保有量和永久基本農田保護目標；同時，結合三合村作物特色，規劃建議采取“合作+村民”、“合作+市場”等方式發展果蔬藥材基地、城市菜籃子等合作型規模化種植業，在保障糧食安全的同時滿足村民增加農業生產收入的訴求。

3.3 靈活產業支撐形式，應對鄉村空間重構

傳統村莊規劃參照城市規劃的套路，對村莊的發展構想多與居住、產業等建設空間的增長緊密相關，不一定符合村莊發展實際，實施性有待商榷。襄州區現狀人均村莊建設用地面積遠超國標，按照土地節約集約等理念要求，新時期鄉村空間重構必將涉及村民主體的利益。針對這一矛盾，襄州區結合當前各項鄉村振興文件的要求，重新定義“人、地、產”的多元要素關系，不再將鄉村振興的產業發展等同于建設用地的直接增長。

例如襄州主城區北側的小營村，現狀人均村莊建設用地約342㎡/人，除上位規劃納入鎮區產業園的部分村組，規劃基本保持村莊建設用地不減少，僅將村組外圍幾處零散、廢棄的設施農用地復墾還耕，同時支持村莊內部挖潛，以滿足零星分散的鄉村公服、文旅設施及農村新產業用地需求，不僅為村莊未來發展預留了一定彈性空間，更重要的是給與村民主動權的同時避免了觸碰村民主體利益的高壓線。在村莊產業發展方面，規劃尊重小營村區位和西瓜種植優勢，立足“農業+旅游”的發展方式，在農業空間中做文章：一是將村灣環境整治作為鄉村旅游的觸媒，以農業體驗項目為引爆，最終實現1.0、2.0到3.0的鄉村農旅聯動發展路徑；二是尊重西瓜種植的季節性特征，利用路旁（過境316國道）、村邊空間策劃酷夏西瓜文化節、西瓜主題展銷、科普教育基地等時令性活動，不再新增單獨的產業用地，在帶動小營村鄉村旅游的同時保障糧食安全和農業生產空間。

3.4 扭轉固化認知習慣，優化中長期發展路徑

村民主體對規劃的關注重點與自身利益和日常生活息息相關，換言之，即與村莊改造和建設密不可分。為扭轉鄉村社會幾千年來的固化認知習慣，襄州區采取了一系列的舉措，除前文提到的創新工作組織方式，在實用性村莊規劃編制方面也明確了循序漸進的工作思路。

還是以小營村為例，在襄州區前期動員、宣傳的基礎上，項目組換位思考，從村民自身生活訴求和對村莊的發展訴求出發，有針對性的優化小營村近遠期發展路徑：一是考慮村民主體的關注重點，在兩基設施、村莊風貌等方面重點著墨，并將其作為鄉村旅游產業發展的觸媒，即“1.0”階段，與近期建設項目庫相結合，確保可實施性；二是尊重并充分利用小營村農業主導的現狀特征，創造性的將村莊產業發展與生態、農業空間保護及建設空間的控制緊密結合，在落實底線約束的前提下兼顧村莊中長期發展訴求，潛移默化的逐漸扭轉村民“只顧眼前”的固話認知習慣。

結語：

空間規劃語境下的實用性村莊規劃屬于開發邊界外的詳細規劃范疇，區別于開發邊界內關注實施的詳規，實用性村莊規劃同時也是村莊層面的頂層規劃，承擔著村莊全域全要素的綜合管控。結合新變革背景下實用性村莊規劃的矛盾，從襄州區的相關探索和經驗可以看出實用性村莊規劃不再是村民修個房子、建個廣場的依據，或管理部門展示“業績”的手段，也不再是設計師們描繪“空中藍圖”的工具，而是需要設計師與村民主體、管理部門等各利益相關者共同描繪的動態式“藍圖”。與此同時，如何更精準的發現新時期實用性村莊規劃面臨的矛盾，并探索出有效的解決路徑，還有待大家進一步去實踐和研究。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳.中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[Z].2019-05-10

[2]國地科技空間規劃事業部.國土空間規劃體系下村莊規劃編制的思考[OL].