淺談當前對外援助工作的形勢及對策

江山

摘要：1950年對外援助從幫助周邊友好國家開始起步，中國作為最大的發(fā)展中國家，在“南南合作”框架下，“一帶一路”戰(zhàn)略指導下，現今已向亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比等一百多個發(fā)展中國家提供了力所能及的對外援助。經過70多年的實踐，當前對外援助體系較為健全，對外援助領域較為廣闊，對外援助模式較為成熟，對外援助成效較為顯著。對外援助工作成效與經濟發(fā)展、國際交往、機制建設、金融創(chuàng)新存在較大內在關聯。對外援助目標應由分布式援助轉變?yōu)橛幸?guī)劃成體系整體式援助，對外援助模式應由政策性援助轉變?yōu)檎咝允袌龌嘟Y合援助，對外援助機構應由獨立式援助轉變?yōu)槎嗖块T集團化整合式援助，對外援助重點應由物質資金支持為主轉變?yōu)橹嫿\共同體。

關鍵詞：對外援助;經濟發(fā)展;國際交往;機制建設;金融創(chuàng)新

中國對外援助是國家對外交往中不可缺少的組成部分，是履行國際義務的重要內容，中國對外援助目的是幫助受援國改善民生，提高自主發(fā)展能力，促進受援國的經濟發(fā)展和社會進步，中國對外援助是發(fā)展中國家之間的互相援助，遵循平等互利、不附加任何政治條件的原則。本文通過梳理對外援助工作的現狀及特點，分析對外援助工作面臨的形勢及挑戰(zhàn)，形成對外援助工作推進的思考及建議。

一、對外援助工作現狀及特點

一是對外援助體系較為健全。對外援助工作在實踐中發(fā)展，對外援助工作經歷了由無明確歸口管理部門，到由貿易部門歸口管理，再到專門獨立的政府組成部門專職負責。2018年國家國際發(fā)展合作署的設立，標志著對外援助工作在中國經濟外交中的整體地位顯著提升，中國的對外援助工作邁入新的歷史階段。在對外援助制度體系方面，由最初的以解決實際問題為目的，制定的各種分散式對外援助通知、意見、暫行辦法，到以2014年《對外援助管理辦法》為代表的，一系列集中性系統(tǒng)性援外管理辦法的制定和印發(fā)，對外援助工作的制度化、法治化和體系化進程不斷推進。同時駐外經商參處為對外援助工作的境外對接和服務機構，提供了有效的境外人員保障，2011年開始逐年發(fā)表的《中國的對外援助》白皮書，宣告了中國對外援助工作的完善體系和顯著成效，也向世界展示了中國作為負責任大國所承擔的國際責任。

二是對外援助領域較為廣闊。根據最新公開的對外援助白皮書，中國對外援助的區(qū)域涉及亞洲、非洲、大洋洲、拉美與加勒比、東歐等地區(qū)國家，對外援助的領域涵蓋民生改善領域和經濟社會發(fā)展領域，其中民生改善領域包括促進農業(yè)發(fā)展，提高教育水平，改善醫(yī)療服務，建設社會公益設施，提供人道主義援助等內容，經濟社會發(fā)展領域包括改善基礎設施，加強能力建設，促進貿易發(fā)展，加強環(huán)境保護等內容。以上各項內容在具體對外援助執(zhí)行時，又會進行具體專業(yè)方向和技術領域的細分，僅在加強環(huán)境保護內容項下，近期的援建項目就細分為清潔能源、防澇抗旱、水資源利用、森林可持續(xù)發(fā)展、水土保持、氣象信息服務等方向。

三是對外援助模式較為成熟。同樣，根據最新公開的對外援助白皮書，近年來，中國對外援助的模式主要包括援建成套項目、提供一般物質、開展技術合作與人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊與志愿者、提供緊急人道主義援助及減免受援國債務等。同時在對外援助宏觀模式層面，中國注重區(qū)域合作機制下的對外援助以及積極參與國際交流合作，近年來，中國利用中非合作論壇推動中非新型戰(zhàn)略合作伙伴關系發(fā)展，利用中國-東盟領導人會議促進與東盟務實合作全面發(fā)展，利用中國-葡語國家經貿合作論壇、中國-加勒比經貿合作論壇、中國-太平洋島國經濟發(fā)展合作論壇、中國-阿拉伯國家合作論壇與上海合作組織等平臺，強化與相關地區(qū)發(fā)展中國家開展合作。

四是對外援助成效較為顯著。中國作為發(fā)展中國家的代表，對外援助有別于發(fā)達國家，堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路與發(fā)展模式。根據公開數據顯示，截至2016年年底，中國總共向近170個國家、地區(qū)和國際組織，提供了近4000億元人民幣的對外援助，為發(fā)展中國家培訓各類專業(yè)、技術人員1200多萬人次，派遣60多萬對外援助人員，援建了一大批發(fā)展中國家國計民生領域重點項目，開展了眾多的對外援助支持和合作，特別是近期針對新冠疫情，有效支持相關國家抗疫工作，中國對外援助促進了受援國的經濟和社會發(fā)展，加深了雙邊友好關系，為新時期國際交往和對外援助樹立了典范，中國對外援助工作也逐漸形成了互利共贏、治理規(guī)范、經濟效益等新特點。

二、對外援助工作挑戰(zhàn)及思考

一是對外援助與經濟發(fā)展。縱觀國內外對外援助工作歷程，從受援國角度來看，對外援助面向的受援國往往處于經濟社會相對落后階段，或者因災難等突發(fā)因素處于急需扶持的狀況，有針對性的對外援助工作極大的促進了受援國的經濟社會發(fā)展，減少了受援國面臨各項突發(fā)風險的損失。從援助國角度來看，在一定程度上，對外援助工作對于援助國具有擴大生產、刺激消費、獲取生產物資原料、增大產品市場、促進技術創(chuàng)新、提升企業(yè)品牌認可度等作用。而從全球經濟合作與發(fā)展角度來看，對外援助工作具有實現全球資源優(yōu)化配置，經濟全球化，市場一體化，全球經濟平衡協(xié)調發(fā)展等功效。

二是對外援助與國際交往。國際交往是國家之間在政治、經濟、文化和科學技術等領域內的交流往來，國際間的友好交往可以互通信息、互通有無，促進雙方經濟文化的發(fā)展，對外援助作為國際交往中的重要環(huán)節(jié)，正發(fā)揮越來越大的作用。首先，對外援助能夠增加援助國與受援國之間的互信，援助國與受援國之間經濟、物質的支援在一定程度上能提升政治、民間信任度。其次，對外援助能夠強化合作伙伴關系，通過長期共同開發(fā)、建設、應對事件或災難，能夠增進國與國之間的戰(zhàn)略合作。最后，對外援助能夠改善外交，通過對外援助可以促進兩國經濟、人文、技術等方面的友好交往，增強援助國與受援國之間的外交共識。

三是對外援助與機制建設。根據國內外對外援助工作經驗，對外援助工作是一項系統(tǒng)性工程，需要強化整體機制建設，需要若干部門、組織、企業(yè)通力合作，對外援助工作成效直接反映援助國整體的綜合實力。當前，中國對外援助工作雖然已確定由國家國際發(fā)展合作署負責管理，其負責的主要工作包括歸口管理對外援助工作，負責對外援助工作中政府層面的事物管理和對外援助政策的制定，但是在對外援助的整體推進和實施過程中，需要各個部門的通力配合，比如外交部應對對外援助的原則和導向等做出規(guī)定，財政部應負責對外援助資金的落實及監(jiān)督，教育部、科技部、衛(wèi)健委等部門應負責對外援助的具體業(yè)務指導和人員安排，相關金融機構負責對外援助的資金收付、記賬等資金渠道工作。

四是對外援助與金融創(chuàng)新。中國對外援助工作從最初的資金援助類型只有無償援助，到后來形成無償援助、無息貸款、優(yōu)惠貸款等多種形式的資金援助類型，包括優(yōu)惠貸款的直貸和轉貸模式，再到對一部分受援國的債務減免工作，這些都離不開對外援助領域內的金融創(chuàng)新。當前，對外援助進入新時期，面對復雜多變的外部環(huán)境，如何確保對外援助資金匯路、融通的安全，如何測算安排資金實現援助項目的綜合最大收益，如何保障對外援助機構及企業(yè)經濟、靈活、高效的完成對外援助任務，如何保證對外援助機構及人員跨境資金運作、收付、結算的及時及精準，這些也都離不開持續(xù)不斷的對外援助領域內的金融創(chuàng)新。完整的金融體系及有效的金融創(chuàng)新為高效高質量的對外援助提高了有力保障。

三、對外援助工作趨勢及建議

一是建議對外援助目標由分散式援助轉變?yōu)橛幸?guī)劃成體系整體式援助。經過70多年的實踐，中國對外援助無論在援助資金總量、援助項目數量、援助受益人數等方面，都取得較大成效，但細致分析公開信息中對外援助資金及項目的地區(qū)分布、總量結構、行業(yè)分類，不難發(fā)現當前對外援助仍以點狀、分散式援助為主，呈現出對外援助“撒胡椒面”的情況，隨機性強，缺乏規(guī)劃性、計劃性。新時期面對新的國際形勢，外部環(huán)境迎來越來越多的不確定性，突發(fā)性政治、經濟、社會問題明顯增加，對外援助工作面臨更嚴峻的考驗，這就需要對外援助工作進一步增強謀篇布局能力，提前著手配合受援國制定中長期專項對外援助規(guī)劃，強化機制建設，做好資源優(yōu)化配置，實現對外援助向成體系整體式援助的轉變。

二是建議對外援助模式由政策性援助轉變?yōu)檎咝允袌龌嘟Y合援助。通過研究近幾年公開的對外援助白皮書，中國平均每年對外援助資金達幾百億，對外援助成套項目有幾百個，培訓技術人員涉及上萬人，從對外援助資金和項目投向上來看，仍以公共基礎設施、民生領域、物資醫(yī)療援助等政策性援助為主，工業(yè)、農業(yè)、科技、服務業(yè)等，能實現資金收支平衡的經濟類市場化援助占比雖呈現上升趨勢，但絕對占比仍較低。對外援助資金雖然屬于政策性低收益，甚至可供無償使用的資金，但是任何資金都是有資金成本這一根本性質，從資金成本這一角度，對外援助應積極投向有收益市場化程度高的領域。同時，俗話說“授人以魚不如授人以漁”，長期有效的對外援助應變短期行為為長期合作，切實向政策性市場化相結合援助模式轉變。

三是建議對外援助機構由獨立式援助轉變?yōu)槎嗖块T集團化整合式援助。當前，中國對外援助工作取得長足發(fā)展，對外援助參與機構及組織愈加廣泛，對外援助工作覆蓋面也愈加擴大，從對外援助機構的角度上來看，仍呈現典型單兵作戰(zhàn)的獨立式援助為主，一項具體援助工作大多由一家機構，一家企業(yè)，一家組織從頭到尾獨自統(tǒng)籌實現，對于傳統(tǒng)的分散式、政策性援助，特別是物資、資金援助，獨立式援助能夠起到較好的效果。但在運作大型援外項目或與市場化相結合的援外合作時，需要包括援外管理機構、不同領域的若干援外企業(yè)、援外金融機構、援外其他相關部門人員的通力合作，多部門集團化整合式援助已成為新時期重大對外援助合作得以順利實施的關鍵。同時，面臨全球突發(fā)風險，各援助國之間跨國家、跨地區(qū)、跨行業(yè)的整合式援助也發(fā)揮越來越大的作用。

四是建議對外援助重點由物質資金支持為主轉變?yōu)橹嫿\共同體。中國對外援助工作經歷了若干個發(fā)展階段，逐步實現了由初始的國際主義主導到以更加國際化、全球化的互利共贏為主導的工作局面，對外援助工作機制流程也已經實現國際化、市場化接軌。毋庸置疑，當前對外援助的支撐點和著力點必然仍是對受援國的物質、資金、項目支持，但是對外援助的理念和重點不應僅停留在物質資金等層面的支持，如何通過對外援助，共同推進并實現援助國和受援國的治理體系和治理能力現代化，進而實現相互依存的國際權力觀、共同利益觀、可持續(xù)發(fā)展觀和全球治理觀，對對外援助工作而言是一項考驗，對外援助的理念和重點急需實現向著力構建命運共同體的轉變。

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（作者單位：國家開發(fā)銀行營運管理部）