國家級新區高質量發展面臨的困境與對策

收稿日期：2021-10-15

基金項目：國務院第四次全國經濟普查重點項目《國家級新區和開發區發展狀況研究》（JJPCZB22）;國家社會科學基金一般項目《全球價值鏈視角下中國裝備制造業轉型升級與綠色發展耦合研究》（18BJY101）。

作者簡介：馮烽（1980—），男，廣西梧州人，博士，中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副研究員、大數據與經濟模型研究室副主任，中國社會科學院大學經濟學院副教授，研究方向為宏觀經濟分析、數量經濟理論與方法。

DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2021.11.008

[摘 要]當前國家級新區的建設發展取得了顯著成效，但仍不同程度地存在管理體制不健全、同質競爭嚴重、產城融合發展不足、產業競爭力不強、土地集約利用程度不高、輻射帶動能力不明顯等問題，亟需進一步深化新區改革，推動新區高質量發展。新發展格局下實現國家級新區高質量發展要堅持將新發展理念貫穿于新區改革與發展的具體路徑，把新區建設深度融入到“雙循環”新發展格局中：要完善新區管理體制，理順利益協調機制;健全協同合作機制，激活全國國家級新區“一盤棋”;堅持以實體為本，推動制造業高質量發展;優化城市功能和品質，提升產城融合發展水平;堅持創新驅動發展，提升關鍵領域創新能力。

[關鍵詞]國家級新區;高質量發展;困境;對策

[中圖分類號] F124;F127[文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461（2021）11-0065-08

改革開放以來，中國進行了一系列的區域經濟改革試驗，其中一項重要舉措是通過設立國家級新區促進區域經濟發展，進而支撐國家宏觀經濟的增長。國家級新區由國務院批準設立并承擔國家重大發展和改革開放戰略任務。自1992年10月設立上海浦東新區以來，國務院已批復設立19個國家級新區，規劃面積達22482.41平方千米①。國家設立這些新區，一是希望這些區域通過著力提升經濟發展質量和規模，保持其經濟增長速度在比較長的時期內快于所在省（直轄市、自治區）的總體水平;二是將國家級新區打造成為全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平臺、輻射帶動區域發展的重要增長極、產城融合發展的重要示范區。經過近30年的探索、建設和發展，以上海浦東新區為代表的國家級新區在擴大對外開放和創新體制機制等方面發揮了重要作用，形成了在全國乃至世界具有重要影響力的特色產業基地，成為中國區域經濟發展戰略的重要支撐。

近年來，國內外經濟形勢發生重大變化，國家級新區發展也面臨新的挑戰。隨著國內經濟進入新常態，要素成本不斷上升，粗放型增長模式難以為繼，國家級新區要向集約化的高級形態轉變;中美經貿摩擦再起風云，出口優勢和參與國際分工模式受到嚴峻挑戰;境外新冠肺炎疫情仍在擴散蔓延，給世界經濟造成了極大的沖擊，全球供應鏈和產業鏈斷鏈風險上升。面對深刻變化的內外部條件，國家級新區遇到了新的發展瓶頸，新區發展后勁不足、發展實際與發展目標相背離的情況日益嚴重，國家級新區加快新舊動能轉換、實現高質量發展迫在眉睫。在此背景下，分析國家級新區當前面臨的困境，提出國家級新區實現高質量發展的紓困之道，對于中國加快區域經濟的高質量發展，進而促進“雙循環”新發展格局的形成具有重要的現實意義。

一、相關文獻綜述

黨的十九大報告首次提出“高質量發展”這一新表述，此后“高質量發展”被廣泛列入各級政府及職能部門的相關文件，學術界也從不同角度對“高質量發展”進行了研究。在高質量發展的內涵方面，金碚基于經濟學的基礎理論，將高質量發展表述為“能夠更好滿足人民不斷增長的真實需要的經濟發展方式、結構和動力狀態”[1];呂守軍和代政用馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義闡釋了高質量發展是經濟發展、社會發展、個體發展的有機統一[2]。在高質量發展的評價方面，李金昌等在借鑒國外同類相關評價體系的基礎上，從經濟活力、人民生活、社會和諧、創新效率、綠色發展5個維度構建了的高質量發展評價指標體系[3];馬茹等則從高質量供給、高質量需求、發展效率、經濟運行和對外開放5大維度構建了中國區域經濟高質量發展的評價體系[4]。在高質量發展的保障和實現方面，趙劍波等從經濟系統構成的單元、組織與結構研究了高質量發展的特征和實現條件[5];任保平和李禹墨認為高質量發展的關鍵是要解決發展不平衡、不充分問題，提出了以高質量的供給體系和宏觀調控體系保障經濟的高質量發展[6]。在高質量發展的治理方面，楊耀武和張平通過構建理論模型分析影響經濟發展質量的主要因素，并給出了高質量轉型中的創新與治理機制[7]。上述研究對“高質量發展”的理論內涵、測度方法、制度保障和實現路徑等方面進行了較為豐富的理論闡釋，還有一些學者從行業[8-11]的層面研究了行業和企業高質量發展的實現路徑。

國家級新區作為一種特殊的地理空間單元，自其誕生起，其管理體制[12]、建設模式[13-14]、功能定位[15]、綠色發展[16]、產城融合[17]等問題就引起了學術界的關注。2020年1月國務院辦公廳印發了《關于支持國家級新區深化改革創新加快推動高質量發展的指導意見》，明確提出要努力將國家級新區打造成為“高質量發展引領區、改革開放新高地、城市建設新標桿”，學者們開始關注國家級新區發展質量的評價問題。周霞等基于產城融合、區域協同與雙效提升的高質量發展目標體系，比較分析上海浦東新區、天津濱海新區等6個國家級新區的空間優化水平[18]。王素君等結合高質量發展內涵和河北雄安新區發展定位，基于5大發展理念構建了河北雄安新區高質量發展的評價指標體系[19]。曹清峰利用雙重差分方法系統評估了國家級新區對區域經濟增長的帶動效應[20]。已有國家級新區的研究，主要是圍繞國家級新區的戰略意義、管理體制、開發模式和評價體系進行的研究，或是專門探討“單個新區”的案例研究，鮮見針對國家級新區發展的共性問題及對策的理論研究，為此，本文在回顧國家級新區設立歷程的基礎上，分析制約國家級新區高質量發展的瓶頸問題，進而提出對策建議。

二、國家級新區的設立歷程

20世紀90年代初，在國內改革發展面臨國際蘇東劇變新挑戰的背景下，黨中央、國務院立足戰略全局，于1992年設立上海浦東新區。國家級新區在當時是一個新生事物，還處于探索的階段，國家對于新區的批復和設立極為慎重，在時隔14年后，于2006年才設立第二個國家級新區，即天津濱海新區。上海浦東新區和天津濱海新區逐步成為區域經濟增長極后，2010—2013年國務院相繼批復設立重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、蘭州新區和廣州南沙新區，范圍逐步拓展到西部地區。這些新區的建設與發展表現出了良好的發展勢頭，2014—2016年，國務院又先后批復設立了陜西西咸新區等12個新區，新區數量快速增長，新區設立和管理工作不斷規范，空間布局不斷優化。為深入推進京津冀協同發展、有序疏解北京非首都功能，2017年黨中央和國務院宣布設立河北雄安新區，河北雄安新區是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區。按照國家級新區的發展歷程，可分為如下五個階段。

（一）孕育階段（1980—1989年）

“文化大革命”后百廢待興，這從客觀上推動了經濟體制改革。1978年安徽省鳳陽縣小崗村開創的家庭聯產承包責任制成效喜人，這為后續“分灶吃飯”的“分級包干”財政體制改革提供了重要的經驗參考。從1980年起國家對省、直轄市、自治區實行“劃分收支、分級包干”的財政體制。這次財政體制改革的目的，一是希望擴大地方財權，為地方注入活力，調動地方發展經濟的積極性;二是希望增強地方政府增收節支的積極性，承擔起財政平衡的一部分責任。

當時中國正處于“以經濟建設為中心”的關鍵時點，深圳經濟特區作為中國改革的“試驗田”與對外開放的“窗口”，其肩負著“先行先試，為中國改革開放積累經驗”的歷史使命。1980年設立深圳、珠海、汕頭和廈門4個經濟特區獲得極大的成功后，1988年又把海南劃為經濟特區，這是第5個經濟特區，也是我國最大的經濟特區。1984年中央決定開放大連等14個沿海城市并于次年擴大為沿海經濟開放區。經濟特區以及隨后的沿海經濟開放區是這一時期中國區域經濟發展的重要形式，為后來孕育和設立國家級新區積累了重要的經驗。

（二）先行先試階段（1990—2005年）

1990年，黨中央決定開發開放上海浦東新區，在浦東新區實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策，并于1992年批復設立上海浦東新區，由此，誕生了首個國家級新區。國家級新區作為經濟特區的延伸，是中國實施國家區域經濟發展戰略和進行體制改革的重要載體。同時，因改革開放而生的上海浦東新區作為首個國家級新區，在新區開發建設、產業發展和體制機制改革等方面肩負著先行先試的重要使命。

（三）培養區域增長極階段（2006—2012年）

從1990年開放開發上海浦東新區算起，至2006年這16年時間里，上海浦東新區從孕育到呱呱墜地并成長為一名意氣風發的青年，為探索國家級新區的發展模式創造了新的經驗。為了保持經濟增長速度在比較長的時期內高于所在省份的總體水平，著力提升經濟發展質量和規模，設立國家級新區，并將新區打造成為全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平臺、輻射帶動區域發展的重要增長極、產城融合發展的重要示范區，黨的十六屆五中全會把天津濱海新區的開發開放納入國家區域協調發展戰略。2006年5月26日，國務院發布《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，設立天津濱海新區。從2006年至2012年，中國陸續設立了天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、蘭州新區、廣州南沙新區5個新區。這一階段，國家級新區的設立與建設進入到以培育區域增長極為重點的發展階段。

（四）以全面建成小康社會為目標的發展階段（2013—2020年）

隨著國內國際形勢的變化，中國經濟發展進入“新常態”。面對經濟增速換擋期、經濟結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的歷史新階段，“自掃門前雪式”的“條塊式”發展模式已經過時，中國亟待升級既有戰略，在國際（尤其是周邊）和國內兩個層面上實現區域協同發展。黨的十八大后，黨中央正式開啟了以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領的區域協同發展“大棋局”。這一時期的區域政策可以分為兩大類：一類是以“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為代表的綜合性區域規劃;另一類是突出特定政策主題的改革試驗區，最突出的表現是一系列的國家級新區、國家級改革試驗區和區域規劃的出臺以及主體功能區戰略的提出。這一階段設立了陜西西咸新區等13個國家級新區。這一階段設立的國家級新區體現了黨的十八大以來中國區域發展政策強調合作協調發展的導向精神和全面建成小康社會的目標需要。

（五）面向開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的發展階段（2021年以后）

隨著中國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，2021年中國進入“十四五”時期并開啟了全面建設社會主義國家新征程，把“聚焦實現戰略目標和提升引領帶動能力，推動區域重大戰略取得新的突破性進展，促進區域間融合互動、融通補充”作為深入實施區域重大戰略的目標要求列入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。這要求國家級新區必須立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，謀劃新一輪發展規劃，對接國家重大戰略，在重點領域改革和高水平開放上發揮示范效應，以創新為引領，建設更加協調、更有效率、更高質量的國家級新區。

由上述國家級新區的設立歷程可以發現國家級新區的批復邏輯在過去30年里也發生了轉變：從最初上海浦東新區和天津濱海新區的中央自上而下的主動戰略選擇逐漸轉向地方主動申請中央擇優批復[21]。這一設立和批復邏輯轉變的直接體現是國家不再自上而下為新區給與“量體裁衣”的政策支持，而更多的是依靠所在省（直轄市、自治區）的力量實現新區的規劃、建設。

三、國家級新區面臨的困境

（一）管理體制不健全，新區運行效能受阻

國家級新區雖然由國務院批準設立，但國務院的批復文件中沒有對新區相關管理職權作出明確規定。目前，大部分國家級新區采用的是新區管理委員會（下文簡稱“新區管委會”）的管理體制②，由于新區管委會沒有對應的一級人民代表大會的權力組織，其行政性質和權力在現行法律法規中缺乏合法的依據，因此，新區管委會并不天然具有政府的行政管理權限，新區管委會只是作為省級政府的派出機構享有在新區內行使開發建設的管理權限，其權力運行主要依據各省（直轄市、自治區）針對新區出臺的規范性文件和上級政府的委托。但無論是地方性的規范性文件還是上級政府的委托，對新區管委會職責的規定都較為籠統。因此，在新區開發建設、土地財政、城市尤其是社會事務的行政管理方面，新區管委會與新區所在政府的銜接不夠順暢，進而影響新區開發建設的效率。

國家級新區的規劃面積廣，新區范圍內往往涉及國家級經濟技術開發區、高新技術產業開發區等其他類型的國家級功能區。新區管委會由于缺乏明確的法律主體地位，對這些功能區缺乏管轄權或權責有限，難以有效協調這些功能區之間的利益，新區復雜事務的處理更多是依賴上級政府的協調，新區資源得不到整合優化，影響了新區的整體性發展。此外，新區管委會、園區管委會、新區開發投資公司與鄉鎮之間也存在職責不清、權責交叉與沖突的問題。新區內管理機構職能重疊造成了行政資源的浪費，加大了管理協調的難度，降低了新區的行政效率，嚴重影響了新區的運行效能，導致新區內企業面臨“多頭管理”的問題。

（二）新區同質競爭嚴重，缺乏自身功能特色

相比一般的經濟技術開發區、高新技術產業開發區等功能區，國務院給予國家級新區更為優惠的特殊政策，讓新區在土地、稅收、重大項目審批和平臺建設等方面獲得更多的經濟管理權限。國家級新區的設立也意味著城市招商引資平臺的升級，因此各地爭相申報國家級新區這頂紅利“帽子”來獲得更大的招商引資能力和政策支持力度，但這也加劇了國家級新區之間的同質競爭，削弱了其要素集聚效應和區域輻射功能。從國家級新區數量的變化看，自2010年重慶兩江新區設立至2017年河北雄安新區設立的7年里，國家級新區數量增長迅猛，由3個增長至19個。從國家對新區支持力度的變量看，國家對早期設立的上海浦東新區和天津濱海新區的定位是培育新的經濟增長極，并且通過在這兩個新區布局國家重點產業項目予以自上而下的扶持，但2010年之后對國家級新區的支持力度明顯減弱，原先“量體裁衣”的特惠政策逐漸轉向“地方規劃、國家審批”的普惠政策。然而，部分國家級新區仍靠土地財政和投資拉動，沒有主動用好、用足“先行先試”這個優惠政策，沒能真正探索出一條服務于國家重大發展戰略又兼具地域特色的發展道路，甚至是坐等國家的特惠政策、產業扶持和資金資助。

（三）產城融合發展不足，職住分離嚴重

大部分國家級新區不同程度地存在產業功能和城市功能相分離的問題，或是只偏重于產業園區的建設而忽略了公共服務的有效供給，或是只偏重于土地的城市化而忽略了產業的協調發展，加之國家級新區普遍遠離主城區，這就導致了職住分離的弊端。部分新區過分依賴土地收入，大搞房地產開發，雖然在前期可以帶來爆發性的經濟增長，但由于缺乏產業支撐，后期增長乏力，尤其是吸引了一批不在本地就業的外來投資購房人口，新區入住率低成了有城無產的“鬼城”。根據2019年各國家級新區人口規模數據③，常住人口數超過100萬人的新區僅有6個，大部分國家級新區的常住人口規模僅為幾十萬。從常住人口密度看，大部分國家級新區常住人口密度低于1 000人每平方公里，人口發展規模遠低于新區規劃的人口規模。新區常住人口偏低造成已建成基礎設施的浪費和低效利用，不利于交通、水電、通信網絡等基礎設施的進一步完善，更制約了新區教育、醫療、商業、餐飲和娛樂等生活性服務業的發展，生活性服務業發展的滯后反過來也制約了人口的聚集，不利于新區消費的持續擴大與升級，陷入了產城分離的惡性循環。

（四）產業關聯性弱，產業競爭力不強

部分國家級新區產業基礎相對較差，招商引資脫離了新區的產業發展定位和區域資源優勢，沒有明確的招商項目和招商對象，招到一個算一個，這種“撿到籃子都是菜”的招商模式造成新區的產業布局“小而散”，企業間的產業關聯度低，難以形成全產業鏈競爭能力。由于新區內的企業之間沒有明確的產業分工，相互之間只有低層次的合作甚至沒有合作，缺乏相互促進、協同發展的創新機制，無法形成具有區域競爭優勢的主導產業。近年來，在國家加快產業升級和推動新舊動能轉換的轉型發展大背景下，一些新區在思想上存在認識偏差，簡單地將摒棄勞動密集型和高能耗的產業等同于改造舊動能，將建幾個新興產業項目和培育新興產業等同于打造新動能，由此造成原有的傳統優勢產業得不到技術升級而日漸萎縮，新動能短期內又未能培育壯大。有的新區在發展新興產業上盲目追求“多干快上”，但由于存在明顯的技術短板或產業配套體系不完備，即使引進了高端的新興產業落戶，也無法參與產業鏈的高端技術環節，只能承擔來料加工或零部件組裝的中低端生產環節，最終在新興產業上重蹈了低端鎖定的覆轍。

（五）部分新區建設缺乏科學規劃，土地集約利用程度不高

國家級新區規劃面積廣，動輒數百上千平方公里，并且在建設用地上得到國家和所在省（直轄市、自治區）的政策傾斜，建設面積指標爭取相對容易，因此在新區建設初期普遍存在土地使用不夠集約的問題。部分國家級新區盡管在初期做了較為合理的整體規劃，但后期卻開發無序。一些新區為了招商，不惜放低土地供應的標準，甚至將土地作為零成本的資源參與市場要素分配[22]。一些新區的建設項目在未依法審批的情況下就先行建設，引發“強拆”等問題;一些新區建設面積遠遠超過上級行政管理部門的審批面積;甚至一些新區違法占用耕地，觸碰耕地保護紅線。新區普遍把爭取用地指標配額作為緩解土地壓力的唯一途徑，忽略了通過實施低效用地的二次開發盤活存量土地、優化土地使用結構和提高土地綜合利用效率的內涵式土地集約利用來破解新區的用地困境。

（六）新區發展動能減弱，輻射帶動作用不明顯

國家設立國家級新區的重要目的之一是希望通過新區的快速發展帶動周邊城市和區域經濟的發展，進而為國家區域經濟發展戰略提供支撐，但從實際情況看，目前只有上海浦東新區在長三角經濟帶中發揮了顯著的輻射帶動作用，其他大部分新區對周邊城市的輻射帶動作用并不明顯。從經濟總量看，只有上海浦東新區的GDP一枝獨秀超過萬億元，其次是天津濱海新區的GDP為7 808億元，其余新區的GDP均不足4 000億元，還有8個新區的GDP低于1 000億元。這8個新區除了新設立的河北雄安新區外，基本上都位于西部和東北地區。從經濟增速看，近年來國家級新區的經濟增速下降較為明顯，2019年只有蘭州新區、南京江北新區、陜西西咸新區和廣州南沙新區4個國家級新區的GDP增速超過10%，其余15個新區的GDP均只有個位數的增速。其中，貴州貴安新區、長春新區、河北雄安新區、天津濱海新區、青島西海岸新區、重慶兩江新區和大連金普新區的GDP增速均低于7%，甚至不足5%。從財政收支狀況看，絕大部分國家級新區一般公共預算支出高于一般公共預算收入，新區一般公共預算收支缺口呈擴大趨勢，新區自有財力不足，過度依賴轉移支付。新區自身發展動能不足制約了其對周邊城市的輻射帶動效應。

四、國家級新區高質量發展的對策

新發展格局下實現國家級新區高質量發展需要摒棄投資拉動和要素驅動的粗放式增長發展路徑，堅持將“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念貫穿于新區改革與發展的具體路徑，把新區建設深度融入到“雙循環”新發展格局中。一是以新發展理念引領國家級新區體制機制改革，創新管理模式，破解新區管理碎片化難題，消除要素流動的制度性障礙，促進要素的高效聚集，提升新區的行政效率和運行效能。二是將新發展理念融入國家級新區產業布局，強化新區協同聯動，形成“一盤棋”合力服務國家重大戰略，進一步發揮國家級新區引領區域協調發展的作用。三是將新發展理念融入國家級新區開發建設，堅持“一張藍圖繪到底”，堅持高起點規劃、高標準建設、高水平開放，優化新區城市功能和品質，提升產城融合發展水平，扎實推動新區高質量發展。有鑒于此，在新的發展階段國家級新區實現高質量發展的對策主要包括：

（一）完善新區管理體制，理順利益協調機制

1.推進扁平化管理體制

國家級新區應當加快建立精簡、高效、統一的管理體制和運行機制，各省要根據國家級新區自身的實際情況按程序開展行政區劃調整，通過整合縣區、鄉鎮、街道、社區為若干片區，建立“新區管委會-片區（或功能區）”的兩級扁平化管理體制。同時，要科學設置新區管委會的內設職能部門，規范權力運行機制，促進管理職能下沉，減少辦事流程，理順新區管理體制機制。

2.創新新區內部協調機制

新區內的經濟技術開發區、高新產業技術開發區普遍早于新區的設立，由于外資企業和高新技術企業具有不同的特點和發展規律，國家本著差異化的政策設計分別設立了經濟技術開發區和高新產業技術開發區，前者主要承擔迅速做大經濟總量的任務，后者主要承擔發展新興產業的任務。但隨著中國經濟轉型以及保稅區、自由貿易試驗區等開放功能區日益增多，經濟技術開發區、高新產業技術開發區面臨要素成本上升、土地等資源約束和中美經貿摩擦波瀾不斷的內外部新挑戰，國家發改委、商務部等相關部門應加快醞釀、出臺有關支持國家級新區整合其內部功能區的指導意見，探索國家級新區內部不同功能區的整合優化，促進功能區的融合發展。同時，各新區要主動用好用足中央賦予的“先行先試”政策，不能“守著政策要政策”，積極探索建立科學有效的新區內部協調機制，按照“統一領導、統一規劃、共建共享”的原則，統籌做好新區內各功能區（經濟技術開發區、高新產業技術開發區、自由貿易試驗區）的一體化發展工作。

（二）健全協同合作機制，激活全國國家級新區“一盤棋”

1.加強中央對新區的統籌指導

一是處理好個體與全局的關系，抓好地域統籌。當前，國家級新區的區域發展還很不平衡，中西部地區的國家級新區數量與中西部的地域面積還很不匹配，新區之間的發展規模和發展質量也存在明顯差異，對各新區要統籌兼顧與分類指導相結合，分區施策。二是區分不同新區所處發展階段的矛盾特征，抓好資源統籌。由于各新區設立時間和發展階段存在較大差異，各新區當前面臨的主要矛盾也各異，應根據各新區當前的發展階段和困難，統籌重點資源在新區之間的合理配置。三是處理好服務與監管的關系，抓好管理統籌。應定期召開國家級新區建設相關部門聯席會議，指導新區開展重大改革試點和體制機制創新，協助新區解決在開發建設過程中遇到的困難和問題。同時，也要加快建立健全新區的現代統計制度和統計平臺建設，加強對新區發展的動態監測與科學評估。此外，還要建立責任追究機制，防范新區決策者“拍腦袋”所致的重大決策錯誤風險。

2.堅持科學定位與錯位發展

國家級新區是承擔著國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區，各新區設立的時代背景各不相同，但它們都在國家重大戰略中被賦予了特殊的使命。如上海浦東新區、天津濱海新區的設立是作為經濟特區取得成功后打造的第二、第三個經濟增長極;重慶兩江新區的設立是為了打造統籌城鄉綜合配套改革試驗先行區;浙江舟山群島新區的設立體現了落實國家海洋發展戰略的需求;蘭州新區的設立是為了建設西部承接東部產業轉移的示范區和打造西北地區的經濟增長極;河北雄安新區的設立則是深入推進京津冀協同發展、有序疏解北京非首都功能所作的重大決策部署。各新區要堅持將自身的發展融入到國家戰略中，緊扣戰略定位，立足資源稟賦，找準區位特色，發揮比較優勢，與其他新區形成錯位發展，促進新區間的優勢互補與良性互動。

3.建立多元“飛地經濟”合作機制

國家級新區要打破行政藩籬的限制，探索多種形式的跨區域合作模式，加快形成全方位開放格局，提升開放合作層次，加強區域聯動發展。通過“借雞生蛋”“借籠養雞”“騰籠換鳥”推動實現項目引進和產業轉移升級，實現土地、技術、管理等資源的互補共享。積極探索東西部地區國家級新區的合作共建、總部基地、委托招商園區等多元化的飛地模式，避免新區之間的重復招商和同質化競爭。同時，還要積極探索“飛地經濟”中成本分擔、利益共享、風險共擔的協調機制，厘清項目“飛出地”“飛入地”雙方的權責范圍，創新飛地績效考評機制。此外，新區還應完善自然資源資產有償使用制度，建立統一的自然資源資產區域交易平臺。

（三）堅持以實體為本，推動制造業高質量發展

1.加快主導產業聚集升級

新區要科學規劃適合新區功能定位的主導產業，嚴格圍繞規劃精準招商。聚焦主導產業和傳統優勢產業，培養和引進一批具有全球競爭力的龍頭企業，奠定新區產業聚集的核心。通過對龍頭企業上下游產業的延伸配套，“由點連線”形成新區產業鏈。針對產業鏈關鍵環節和突出短板，集中優勢資源進行強鏈補鏈固鏈，強健新區產業鏈筋骨。同時，應圍繞國家戰略需要，在5G建設、大數據中心、人工智能、工業互聯網等新基建領域，形成以重大項目實施引領傳統產業升級和高科技產業集聚。加快優勢產業數字化、網絡化、智能化改造，促進產業升級。通過把產業鏈條化與企業集群化有機結合起來，“由線帶面”構建合縱連橫的新區產業鏈群，實現以實體為本、制造為根的新區產業高質量發展目標。

2.落實負面清單制度

新區要在國家發展改革委、商務部聯合發布的《市場準入負面清單》基礎上，根據區域發展的需要和新區的發展戰略制定或調整各自的市場準入負面清單，再由所在省（直轄市、自治區）人民政府向國務院報批。明確新區范圍內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等市場準入負面清單事項，尤其是對高耗能、重污染的企業或項目，不予辦理環評審批手續，嚴格執行環境準入制度。對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，實行無需環評審批，各類市場主體依法平等進入。對限制準入事項，由市場主體依照新區規定的準入條件和準入方式合規進入。新區要積極探索清單管理模式與政務數字化深度融合，盡快建立 “市場主體基礎信息庫”與“政務審批數據庫”，在審批信息數字轉化的基礎上，實現新區市場準入的數字化治理[23]。

3.打造優質營商環境

國家級新區要全面深化“放管服”改革，找準市場功能和政府行為的最佳結合點，促進“有效市場”和“有為政府”的融合，構建既具有中國市場特色又符合國際通用標準的制度環境。深入推進政務信息系統整合共享，打通部門間數據共享堵點，擴大“一站式”服務和“一網通辦”政務服務事項范圍。精簡政務服務流程，規范辦事指南，實現線上線下一套辦理標準，提升投資便利化水平。在嚴格規范公正文明執法的基礎上積極探索包容審慎的監管方式，落實企業信息公開制度，健全守信激勵與失信懲戒機制，保護市場主體尤其是中小企業、創新型企業的合法利益，營造新區透明穩定的法治環境和公平競爭的市場秩序。

（四）優化城市功能和品質，提升產城融合發展水平

1.加強規劃統領

新區要堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件，嚴格控制用地規模和開發強度，注重規劃留白留綠，科學確定新區開發邊界、人口規模與用地規模。要綜合考慮新區功能定位、發展目標和現狀條件，統籌規劃新區生產生活與城鄉發展的空間布局，通過提高土地利用效率引導新區人口和產業的集聚發展。要加大對各類規劃的統籌協調，通過對各類規劃網格化、數字化、精細化的系統管理實現“多規合一”，同步形成與實體新區“孿生”的數字新區。邀請一流規劃設計團隊參與新區規劃及建筑設計，把新發展理念貫穿于新區開發建設的全過程，強化規劃意識，嚴格規劃執行，避免反復折騰和人為浪費，確保新區規劃與建設“一張藍圖繪到底”。

2.增加公共服務有效供給

新區要著力提高公共服務設施建設水平，補足公共服務短板，增強教育、醫療、文化、娛樂、養老等配套功能。新區基本公共服務要逐步向農村下沉延伸，不斷縮小城鄉公共服務水平差距。新區要統籌基礎設施建設和公共服務設施建設，通過完善現代交通網絡，縮短新區與主城區之間的平均通勤時間至45分鐘的容忍閾值內。新區要提供完善的公共配套，讓每個片區的居民都能享有均等的、高質量的生活和商業設施，推動新區有序承接主城區部分功能，實現職住平衡。新區要充分利用大數據技術，精準識別公共需求，統籌公共服務的協同供給，避免公共服務碎片化供給造成的資源浪費。

3.加強生態文明建設

新區要堅持生態立區，以綠色發展切實改善新區群眾的民生福祉，加快將新區建設成為綠色生態宜居的現代化新城。新區要加快建立健全水、土地與空氣環境監測預警體系，加大環境整治力度，落實嚴格的環境資源管理制度。強化資源的開發利用規模、利用效率和新區限制納污“三條紅線”約束，促進資源節約和環境保護，促進資源可持續利用和新區的可持續發展。新區要加快打造成智慧城市示范區，加大對市政道路、大型公共場所和商業綜合體等設施的智慧節能建設力度，通過大數據智能化手段，將新區智能化管理與生態文明建設相結合，全面提升新區生態環境質量。

（五）堅持創新驅動發展，提升關鍵領域創新能力

1.強化產學研合作

地方政府要鼓勵高校、科研院所在新區設立新型研發機構，支持行業龍頭企業和跨國公司在新區設立研發總部，引導新區企業建立院士專家工作站、博士后科研工作站等平臺。新區要通過制度創新為創新主體提供支持與服務，如探索更加開放的人才引進和管理機制，允許高校、科研院所的科技人才按規定在新區企業中兼職兼薪、按勞取酬;尊重企業、高校和科研院所的利益需求和充分考慮各方在合作創新中的貢獻，引導市場建立產學研合作的利益分配機制;建立保護創新主體、應對創新失敗風險和成果轉化風險的風險控制機制。新區要加強產學研在研發、科技及成果轉化、決策咨詢、人才培養等方面的合作，打通創新鏈條，實現創新驅動發展。

2.完善成果保護機制

新區要引導研發機構開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權的試點，鼓勵其構建體現與科學價值、經濟價值和社會價值相匹配的科研人員創新成果分配制度。新區要加強對入駐企業知識產權保護的宣傳力度，積極主動向區內企業開展商標、軟件著作權等知識產權保護方面的培訓。同時要充分發揮知識產權的激勵作用，嚴厲打擊侵犯知識產權的行為，保護創新成果，規制不正當競爭。新區應盡快成立知識產權保護中心，健全知識產權全鏈條服務體系，加快授權、確權、維權，切實解決知識產權維權舉證難、成本高、周期長的問題，為企業自主創新提供堅實保障。

3.加大對關鍵核心技術研發的激勵

新區要密切跟蹤世界科技前沿，引導區內企業圍繞當前我國在核心零部件和元器件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝等領域的“卡脖子”技術難題，集中力量瞄準突破口，通過自主創新著力攻克影響產品質量、性能和穩定性的核心技術。新區要在堅持市場競爭的前提下，不斷完善相關財政、稅收、貿易政策，加大對技術創新的支持與保障，如通過設立自主創新獎勵基金支持企業進行自主研發活動;把企業研發費用加計扣除比例提高到100%，讓企業在所得稅方面得到更大優惠。同時進一步完善科技獎勵制度，加大對自主研發的重大科技產品的后補助，通過獎勵、表彰激勵科技創新人才。

[注 釋]

①不包括海域面積;雄安新區按近期規劃面積計。

② 當前只有上海浦東新區、天津濱海新區為一級行政區的政府型行政管理模式，浙江舟山群島新區等4個國家級新區為政區合一型行政管理模式。

③ 數據來自各國家級新區政府工作報告及統計公報、新區統計年鑒、所在城市統計年鑒。[BFQ][ZK）]

[參考文獻]

[1]金碚. 關于“高質量發展”的經濟學研究[J]. 中國工業經濟， 2018（4）：5-18.

[2]呂守軍， 代政. 新時代高質量發展的理論意蘊及實現路徑[J]. 經濟縱橫， 2019（3）：16-22.

[3]李金昌， 史龍梅， 徐藹婷. 高質量發展評價指標體系探討[J]. 統計研究， 2019，36（1）：4-14.

[4]馬茹， 羅暉， 王宏偉， 等. 中國區域經濟高質量發展評價指標體系及測度研究[J]. 中國軟科學， 2019（7）：60-67.

[5]趙劍波， 史丹， 鄧洲. 高質量發展的內涵研究[J]. 經濟與管理研究， 2019，40（11）：15-31.

[6]任保平， 李禹墨. 新時代我國高質量發展評判體系的構建及其轉型路徑[J]. 陜西師范大學學報（哲學社會科學版）， 2018，47（3）：105-113.

[7]楊耀武， 張平. 中國經濟高質量發展的邏輯、測度與治理[J]. 經濟研究， 2021，56（1）：26-42.

[8]呂延方， 方若楠. 中國制造業高質量發展的包容性與綠色檢驗[J]. 現代經濟探討， 2021（7）：83-92.

[9]鈔小靜， 劉璐， 孫藝鳴. 中國裝備制造業高質量發展的測度及發展路徑[J]. 統計與信息論壇， 2021，36（6）：94-103.

[10]黃先海， 諸竹君. 生產性服務業推動制造業高質量發展的作用機制與路徑選擇[J]. 改革， 2021（6）：17-26.

[11]牛亞麗.農業產業鏈高質量發展的治理生態研究——基于“互聯網+農業產業鏈”的融合創新視角[J].經濟與管理，2021，35（3）：1-10.

[12]徐勇. 國家級新區行政管理體制改革經驗及對江北新區的啟示[J]. 中共南京市委黨校學報， 2015（3）：107-112.

[13]李后成， 徐華， 張興. 基于擴散效應視角的國家級新區發展路徑研究——以西咸新區為例[J]. 西部金融， 2015（11）：53-58.

[14]王佳寧， 羅重譜. 國家級新區發展模式比較與重慶兩江新區發展的路徑選擇[J]. 重慶社會科學， 2017（1）：5-20.

[15]王佳寧， 羅重譜. 國家級新區管理體制與功能區實態及其戰略取向[J]. 改革， 2012（3）：21-36.

[16]趙東方，武春友，商華.國家級新區綠色增長能力提升路徑研究[J].當代經濟管理，2017，39（12）：16-20.

[17]程春生. 把國家級新區建設成為產城融合發展的示范區——以福州新區為例[J]. 社科縱橫， 2016，31（10）：48-50.

[18]周霞， 王楠， 畢添宇， 等. 高質量發展導向下國家級新區空間優化——基于雙效評價與四分圖分析[J]. 城市發展研究， 2021，28（6）：1-7.

[19]王素君， 宋鴻芳， 田雯. 雄安新區高質量發展統計指標體系及測度研究[J]. 統計與管理， 2021，36（5）：104-108.

[20]曹清峰. 國家級新區對區域經濟增長的帶動效應——基于70大中城市的經驗證據[J]. 中國工業經濟， 2020（7）：43-60.

[21]薄文廣， 殷廣衛. 國家級新區發展困境分析與可持續發展思考[J]. 南京社會科學， 2017（11）：9-16.

[22]魏澄榮. 國家級新區用地困境及破解路徑——以福州新區為例[J]. 福建論壇（人文社會科學版）， 2019（12）：193-198.

[23]陳升， 李兆洋， 唐雲. 清單治理的創新：市場準入負面清單制度[J]. 中國行政管理， 2020（4）：95-101.

The Dilemma and Countermeasures of the StateLevel New

Districts Achieving HighQuality Development

Feng? Feng1，2

（1. Institute of Quantitative and Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China;

2. School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract： ??At present， the construction and development of StateLevel New Districts have achieved remarkable effects， but there are still varying degrees of problems， such as unsound management system， serious homogeneity competition， insufficient development of industrycity integration， weak industrial competitiveness， low intensive use of land， and unobvious radiation driving capacity and other issues. It is urgent to promote the highquality development of the StateLevel New District by further deepen the reform. To achieve highquality development of StateLevel New Districts under the new development pattern， it is necessary to adhere to the new development concept through the specific path of the reform and development of the StateLevel New District， and deeply integrate the construction of the new district into the “dual circulation” new development pattern. We should improve the management system of the StateLevel New Districts and straighten out the interest coordination mechanism， improve the coordination and cooperation mechanism and activate the “one game of chess” of StateLevel New Districts， adhere to the entityoriented principle and promote the highquality development of the manufacturing industry， optimize urban functions and quality， and improve the development level of industrycity integration， persist in innovationdriven development and enhance innovation capabilities in key areas.

Key words：StateLevel New Districts; highquality development; dilemma; countermeasure