關于政府投融資平臺公司財務管理的問題分析

袁坤

（云南泛正會計師事務所〔普通合伙〕，云南 普洱 665000）

一、引言

最初的政府投融資平臺源于20世紀80年代，但隨著我國城市化發展的持續深入，我國的政府投融資平臺得到了穩定且快速的發展，并且自2008年全球金融危機爆發之后，進入了高速發展階段，并逐漸呈現向下擴展的趨勢。但飛速發展的背后出現了資金運作不規范、規模增長速度較快、職責不明確、制度方法未統一等一系列問題，并且政府方面為了滿足投融資需求，在會計科目的選擇和使用上也存在較為明顯的不合理現象。所以，對政府投融資平臺公司財務管理展開詳細分析和規范對于投融資平臺的發展而言非常重要。

二、政府投融資平臺的含義及特點

（一）政府投融資平臺的含義

政府投融資平臺就是各級地方政府成立的以投資和融資為主營業務的公司，一般包括城市建設投資、交通建設投資、城建資產公司以及城建開發業務，其經營收入、財務資金以及公共設施收費等都可作為還款的來源。目前，針對政府投融資平臺，學術界尚未形成統一的概念，所以文章分別從廣義和狹義兩個角度闡述。從廣義層面而言，其是由地方政府組建的不同類型的投融資公司，如交建投資公司、城建投資公司等；從狹義層面而言，則是各級地方政府出資設立的，以股權、土地、債券以及規費返還資產為主構建的一個資產及現金流都能夠達到融資標準的地方國有企業。這些企業一般都由政府控制，形式大多數以城市建設投資類、交通運輸類投資公司為主。

（二）政府投融資平臺的主要特點

政府投融資平臺的特點主要體現在以下四個方面。

第一，具有一定的職能特殊性。因為一般的政府投融資平臺都是由地方政府為主導構建的，其采取的運作方式是以籌集到的資金來維持運營，同時將資金合理地投入城市的基礎設施建設和經濟項目建設當中。由此可知，該平臺是具有顯著非營利性的平臺，正是因為這一特征，財務會計核算也應該存在一定的區別。

第二，政府投融資平臺的融資方式較為復雜，所以具備多元化特點。政府投融資平臺既包括銀行貸款、城投債和中期票據，也包括信托融資、股權融資等模式，其融資的復雜性在一定程度上表明了會計核算的復雜性。

第三，政策性金融特點。雖然政府投融資活動隸屬于公共財政管轄的范圍，但卻具有政策性金融特點，所以在開展貸款、債券以及發行票據的過程中要嚴格遵循信用準則。政府投融資平臺的以上特點決定了公司的財務管理及核算要能夠滿足其特殊性、復雜性及政策性金融等，因此對財務管理和會計核算提出了一定的要求。

第四，政府投融資平臺公司的目標是政府任務驅動，而非公司戰略驅動。從本質上來講，政府投融資平臺公司的主要任務是執行政府宏觀經濟政策，助力政府有序推進社會經濟發展，承擔著為地方政府籌集建設資金的重任和項目建設的任務。

三、政府投融資平臺公司財務管理存在的問題

（一）會計基礎工作薄弱，會計人員素質有待提升

實際上，大部分政府投融資平臺都是由國有企業演變而來的，也有部分是政府部門機構通過撥入財政資金或者土地、股權等方式成立的。公司內部的所有財務人員都是原國有企業的財務人員或者公開面向社會招聘而來的，所以，在工作態度和工作素養上存在較大的差距，無法杜絕企業核算業務不規范等現象。例如，長期借款、長期股權投資等科目的設置不合理；公司長期投資與實收資本不相符；銀行詢證結果與賬面余額不符；關聯方之間資金往來存在嚴重的多頭掛賬現象，加上平臺公司在管理過程中還存在單據傳遞不及時、制度落實不到位、尚未定期核對往來賬等一系列問題，導致關聯方之間往來賬余額核對不相符、合并報表的內部交易和內部往來不能完全抵消等等［1］。除此之外，在針對金融負債和金融資產進行賬務處理的過程中，公司沒有嚴格遵循《企業會計準則——金融工具的確認和計量》的相關要求，導致公司所有的投資都直接計入長期股權投資當中，以成本法核算?？傊瑫嬋藛T素質差異導致會計核算水平不同，難以確保會計信息質量，影響著公司整體的財務管理效率。

（二）內部審計制度不健全、執行不到位

政府投融資平臺公司投資興建的項目基本上都是國家審計部門的重點審計內容，但由于平臺公司在建設期間，思想上過于依賴國家審計，因此其對基本建設過程中的內部審計工作并不重視，甚至有些政府投融資平臺公司還將內部審計部門直接納入財務管理部門中，導致其缺乏科學合理的內部監督機制與約束機制，難以對上級的受托管理責任進行獨立的監督與評價，易出現內部審計執行不力，不能及時發現問題并糾正錯誤，從而影響企業會計資料的真實性和可靠性，使管理決策層作出錯誤的財務決策，出現管理漏洞，不利于保護資產的安全完整，也不利于加強單位內部管理控制，嚴重阻礙投融資平臺公司的發展。

（三）財務風險管控不足

政府投融資平臺的財務風險具體體現在以下四個方面。

第一，經營過程中的財務風險。土地是政府投融資平臺公司存貨結構的核心要素，平臺的土地在出售過程中受政策因素或者是其他因素影響，而導致公司資產的流動性大幅降低，公司的營收降低，現金流量減少，進而導致公司整體的償債能力降低。目前，公益性業務在平臺公司業務構成中占據較大比重，導致其對地方政府有較強的依賴性，缺少獲取高額利潤的基礎，整體盈利能力較差，且難以在短時間內顯著改善。

第二，籌資過程中的財務風險。一是目前部分投融資平臺有較大的資金需求，但又面臨著融資渠道單一化問題，一般通過銀行貸款或者是政府財政補貼獲取融資資金。二是現階段我國銀行的貸款重心更偏向于對省市級地方政府投融資平臺借貸，縣區級的政府融資平臺普遍存在融資難問題。

第三，投資過程中的財務風險。主要是指企業在投資過程中受各種不確定因素的影響，其實際獲得的財務成果遠遠低于預期效果，從而使企業遭受一定的損失。政府投融資平臺管理的資產規模相對較大，且部分項目的投資建設周期長，實際獲得的項目營收不一定夠企業償還貸款。針對上述問題，部分政府投融資平臺會通過土地質押、項目回購、第三方擔保等方式實現信譽增值［2］。

第四，回收資金時面臨的財務風險。具體來講，平臺公司主要面臨三方面的流動性風險，即企業現金流不充足、現金流出現斷流現象以及現金流閑置。從本質上來講，平臺公司面臨較大流動性風險的根本原因在于在經營、投資和還款環節的支出過大，但回款卻相對滯后，難以及時回收應收賬款。

總而言之，財務風險類型的不同，給平臺公司發展帶來的影響也有著較大的差異，但彼此之間存在較大的關聯性，例如，當政府投融資平臺面臨資產變現難度大、盈利能力較弱等類型的經營風險時，會對平臺的融資造成一定的影響，導致企業面臨更大的籌資風險。

平臺公司的財務風險管理能力較差，具體體現在過分利用政府信用，導致后續債務風險較高，很多地方政府因過于重視自身利益，為了在短期內取得較好的政績，而人為利用政府擔保提升信用等級，以此實現擴大融資規模的目標，導致后期留下了較多到期且無力償還的債務，致使債務違約風險加劇。過于依賴信貸滾動維持運營必然會帶來雪球效應，引發償付風險。

（四）投融資部門職能不明確，不能提供合理的決策依據

政府投融資平臺為了更好地與銀行及非銀行等金融機構溝通及合作，專門設置了投融資科室負責融資合同、融資事宜、融資臺賬等工作，并按照合同規定作出詳細的還款計劃。雖然目前投融資部門的職能就是為與其他金融機構建立合作，但卻并沒有對金融機構的服務費、借款利息以及貼現息等費用展開綜合分析和成本計算，以此為依據制定的投融資方案并不合理。

四、加強政府投融資平臺公司財務管理的建議

（一）制定合理的用人計劃，提高財務人員的綜合素質

政府投融資平臺的人力資源管理部門在經營發展的過程中要根據自身的實際情況，制定科學合理的招聘計劃，篩選出專業的人員承擔財務管理工作。政府投融資平臺公司的財務管理人員要具備良好的職業道德，因為投融資平臺每天涉及的資金收付金額較大，所以在招聘時必須設置一定的門檻，遵守“德才兼備、以德為先”的基本原則［3］。隨著時代的不斷發展，國家會計準則也在不斷地更新和完善，財務管理人員也面臨著較大的挑戰，不僅要掌握較高水平的專業技能，還要具備過硬的財務技能，因此為了最大限度地提升財務會計人員的綜合素質，必須對公司的基層財務人員定期開展專業的培訓活動，充實財務人員的專業知識，使其能夠勝任本職工作。

（二）完善政府投融資平臺公司的內部審計監督制度

政府投融資平臺公司應該在依賴國家審計功能的同時，關注單位內部審計工作。政府投融資平臺公司要在公司內部設置一個具有獨立性的內部審計部門，并結合企業的實際發展情況，完善內部控制制度。

首先，公司高層領導應積極參與內部審計制度的制定，為制度的建立和完善提供必要的資源，了解制度的內容，這樣高層領導在指導內部審計工作時就不會出現簡單且重復管理的現象，從而可以充分發揮出內部審計真正的價值和作用；其次，為了使內部審計制度具有的一般性可以與投融資平臺公司的內部審計性質保持一致，并體現出內部審計工作的共性，可以對審計工作的獨立性、人員素質、工作流程等作出明確規定；最后，確保內部審計制度具備先進性的同時也要保證其可行性，不僅要充分吸收國內外內部審計的發展成果與經驗，還要在原有內部審計監督制度的基礎上保證其可行性?？傊?，通過完善內部審計監督制度，充分發揮內審在財務管理中的作用，加大對企業會計核算與財務管理的監管力度，將財務活動與實際有機結合，反映到企業的生產活動中，能夠健全與規范企業的財務管理流程，增強企業的競爭實力，助力其獲得更多的經濟效益。

（三）加強投融資平臺的財務風險管理

為了最大限度規避投融資平臺過分利用政府信用而引發債務風險，必須以政企分開、經營與監管相互制衡的基本原則為基礎，形成決策、管理與監督三位一體的治理結構與經營模式［4］，杜絕因重視自身利益而盲目擴大融資規模的行為。此外，政府投融資平臺還要設置風險控制及內部審計部門，形成以監事會為核心的領導機構和以風控部門為支撐的監督機制，避免存在到期無力償還的債務，有效規避違約風險的發生。同時，還要建立完善的信用評價機制，以綜合、客觀的評價來確定地方政府投融資平臺企業的實際情況，從而為企業提供有用的信息，實現控制風險的目標。

（四）明確投融資部門的職能，加強投融資管理

政府投融資平臺公司的投融資部門須在工作期間積極收集、分析和應用與之相關的法律法規與其他金融信息，并基于這些信息制定合適的投融資方案，在降低融資成本的同時，提高資金的使用效率。因此，必須根據平臺公司的實際情況，明確投融資部門的職能，加強投融資管理。首先，投融資部門要以公司的發展需求為核心，預測公司的短期、長期資金需求，制定合理的融資計劃；其次，以公司的年度計劃為基礎，尋找合適的投融資項目，并對融資成本、投資收益率、投資風險等進行預測和評估，為公司的決策提供依據；最后，投融資部門還要選擇一個合理的融資方式和融資渠道，并展開貸前調查、貸中審查、貸后檢查等多項工作，降低融資風險［5］。另外，公司要與銀行及非銀行金融機構建立良好的合作關系，拓寬金融市場，建立起多元化的融資渠道。采用定崗定編方式確定融資部門的部長、副部長和從業人員，將員工的潛力充分挖掘出來，充分激發員工的積極性。

五、結語

在社會經濟高速發展的背景下，政府投融資平臺公司的財務管理仍存在諸多不足，在一定程度上影響著公司的平穩有序發展。因此，為了提高政府投融資平臺公司的財務管理質量，應該從制定合理的用人計劃、提高財務人員的綜合素質、完善政府投融資平臺公司的內部審計監督制度、加強投融資平臺的財務風險管理、規范企業財務管理等方面入手，在促進地方經濟高質量發展的同時，為平臺公司可持續發展筑牢基石。