我國反家暴警務模式之完善
——從警察干預到社區干預

蘇 藝

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210031）

在我國《反家庭暴力法》實施五周年之際，來自某民間組織的網絡調查報告顯示，在收到有效反饋的14716份問卷調查中，有83.16%的參與者認同公安機關是預防和制止家庭暴力的責任部門，并有93.09%的參與者選擇在發生家暴時向公安機關報警救助，均為所有部門中的最高比例；但知曉公安機關出具告誡書和申請庇護的人數僅為69.88%、64.11%，反而是勾選最少的兩個選項；對公安機關家暴處置工作不滿意的為51.3%，同樣為最高比例。［1］據該組織統計，2016年3月—2021年2月北京市各級法院涉家暴判決總數共計320件，其中當事人提出的家暴主張并獲得法院明確回應的僅有74件，主要原因在于取證難、認定難。例如受害人沒有提供任何證據證明家暴事實的存在，或者僅能提供證明力較弱的傷情照片或報警記錄，很難得到法院認定。［2］以上數據充分表明，盡管報警是社會公眾遭遇家暴后的第一反應，但人們對公安機關究竟能夠起到何種作用往往不甚了解，實踐中公安機關的干預效果也還有進一步提高的空間，這些都直接影響了訴訟階段人民法院對于家暴事實的認定。

在2021年全國“兩會”期間，有全國人大代表建議在110報警系統中將“家庭暴力”作為專項統計指標單獨列項，推行以書面告誡為主的處置方式，并與110警情、行政、刑事案件進行關聯統計。［3］對此，公安部召開新聞發布會回應稱，將認真調研，在現有工作基礎上細化完善相關統計方法，進一步指導各地公安機關嚴格貫徹落實我國《反家庭暴力法》，最大限度預防和減少家庭暴力案件發生。［4］應當指出，細化相關統計工作，關鍵在于加強源頭治理。由于家庭暴力產生于較為封閉的家庭，最先覺察的必然是與之在時空上聯系緊密的鄰里社區，因此依托我國目前已相對成熟的社區警務體系，在我國《反家庭暴力法》的制度框架下實現家庭暴力治理由警察干預向社區干預的過渡，構建一套完善的社區反家暴警務模式，理應成為下一階段公安機關推進反家暴工作的重中之重。本文擬展開相關探討。

一、多年來警察干預家庭暴力的實踐困境

盡管家庭暴力在中國屢見不鮮，但掩藏于幾千年的傳統文化之中，并未成為一個社會問題。長期以來，公安機關只是在被動接受受害人投訴，秉承著“清官難斷家務事”“法不入家門”等傳統觀念，并不尋求積極主動地出警。直到2001年我國《婚姻法》修訂，在第三條中首次寫入“禁止家庭暴力”，并且第四十三條第二款、第三款明確規定：“對正在實施的家庭暴力，受害人有權提出請求，居民委員會、村民委員會應當予以勸阻；公安機關應當予以制止”“實施家庭暴力或虐待家庭成員，受害人提出請求的，公安機關應當依照治安管理處罰的法律規定予以行政處罰”，標志著我國警察干預家庭暴力模式的初步確立。此后，2008年我國《全國婦聯、中央宣傳部、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、衛計委印發〈關于預防和制止家庭暴力的若干意見〉的通知》第八條不僅規定“將家庭暴力報警納入110出警工作范圍，并按照我國《110接處警規則》的有關規定對家庭暴力求助投訴及時進行處理”，還首次規定“公安機關受理家庭暴力案件后，應當及時依法組織對家庭暴力案件受害人的傷情進行鑒定，為正確處理案件提供依據”。這一規定后來演變為我國《反家庭暴力法》第十五條第一款：“公安機關接到家庭暴力報案后應當及時出警，制止家庭暴力，按照有關規定調查取證，協助受害人就醫、鑒定傷情。”按照2015年我國《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》的精神，對于群眾報案各辦案警種、部門都必須接受并依照有關規定辦理，不得推諉，并且都必須進行網上登記。涉嫌犯罪的，按照刑事案件進行立案審查；涉嫌行政違法的，按照行政案件進行受案審查；2015年我國《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》也要求對于案件受理“迅速審查、立案和轉處”。也就是說，現階段關于遭受家暴求助后“有警不出、有案不立”的現象已基本得到有效糾正。

有學者認為，警察介入家庭暴力的主要功能是使暴力實施者產生畏懼并收斂，對屢教不改者通過延長關押進行教化改造，使受害方少受騷擾。但警察對于是否介入存在明顯的三種態度：很少介入；不想介入；即使介入，也不愿意逮捕暴力執行行為的實施者。［5］通過立法解決了前兩個問題后，實踐中的第三種態度多存在于我國《反家庭暴力法》第十六條第一款“家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書”的情形，此時出警民警就擁有較大的自由裁量權，再加上對出警對象的家庭情況不甚熟悉，只要主觀判斷情況不太嚴重，一般傾向于口頭批評教育了事；甚至某地公安機關在編寫的《家庭暴力警情處置現場執法標準》中將發生家庭暴力行為的情形機械地分為“初次現場調解，再次依法告誡”；還有的出警民警將家暴事實記錄為“因瑣事被其老公×××用拳頭打其頭部和后腦致傷”，引發受害人復議訴訟。①北京市昌平區人民法院（2017）京0114行初164號行政判決書。據遼寧省的一項實證研究表明，該省警察只有53.5%了解我國《反家庭暴力法》，41.7%了解《遼寧省預防和制止家庭暴力規定》，16.1%了解《遼寧省家庭暴力告誡制度實施辦法》；只有38.5%認為家庭暴力案件有必要取證，34.8%認為應視情況而定，尚有18.2%認為家庭暴力案件不需要取證。［6］因此，為推進我國《反家庭暴力法》及其規范體系在下一個階段更好地適用，通過引入社區力量對家庭暴力進行共同干預，從而對警察權力形成一定監督和制約，已是勢在必行。

二、域外社區干預家庭暴力的經驗啟示

作為第四次警務革命的產物，社區警務理論興起于20世紀六七十年代的美英等西方國家，并迅速在世界范圍內得到廣泛接受和蓬勃發展，最終成為當代世界警務的主要范式。其基本內涵是：警方與社區通過警務活動和社區活動緊密地聯系在一起，警方以社區為工作基點參與社區生活，社區公民通過一定方式參與社會治安工作，二者形成合力共同解決社區治安問題。［7］因此，選取在社區干預家庭暴力方面有一定特色的國家進行文獻考察，有助于為我國現階段實現家庭暴力干預模式的順利轉型提供一定經驗啟示。

（一）美國“逮捕”+“社區為本”的家庭暴力干預模式

自20世紀70年代起，美國警察被要求嚴肅處理家庭暴力，長期奉行的不逮捕政策被打破。到20世紀80年代末期，大多數州都制定了針對家庭暴力的法律，并且幾乎都授權警察在有正當理由認定某人顯而易見犯家庭暴力罪時，即使不是現行犯，亦可徑行無令狀逮捕。在此基礎上，美國警察實施“社區為本”的反家庭暴力模式，即整合社區內的政府力量與非政府力量，充分挖掘社區內的資源，預防和控制社區內的家庭暴力。［8］主要通過建立社區伙伴關系，警方和社區醫院、媒體、婦聯、兒童救助中心、心理咨詢與治療、甚至宗教等各種社會力量共同制定工作目標計劃，并開展減少家庭暴力為主題的專門培訓，內容包括簡易操作技巧、證據收集、安全計劃、信息收集和共享、確定施暴者攻擊性等。［9］

（二）英國“并肩對付家庭暴力”的干預模式

自20世紀90年代起，英國警察改變了以往對待家庭暴力的態度和行為，以倫敦哈默史密斯和富爾海姆區為試點，創建了多機構合作、團結一致地“并肩對付家庭暴力”運作機制。該機制突破了家庭暴力是家內事務和私生活，國家機構和社會公力不應介入的傳統認識，在警察局成立反家庭暴力專職部門，其工作的關鍵內容是照顧受害人、在可以行使逮捕權時實施逮捕、通過各種渠道獲取有力證據并提出指控。［10］同時，還要求警察局、法院、住房部門、社會服務部門、社區法律服務部門、醫療單位、檢察機關、律師所、婦女援助機構、議員及自愿性團體等所有與家庭暴力救治相關聯的機構都必須重視家庭暴力問題，強調它們必須團結協作，形成反家庭暴力的合力，遇到任何類型的家庭暴力事件都要在工作上配合一致。［11］

（三）加拿大基于“零容忍度”政策下的家庭暴力干預模式

1993年，加拿大政府出臺了“零容忍度”政策，即只要是家庭暴力，一經發現不分輕重必須立案，警察有權入室制止并收集證據。在無須受害人同意的強制起訴制度下，警方還負有舉證責任。同時，成立處理家庭暴力的專門服務機構，加強對警員的教育訓練，包括家庭暴力產生的社會原因、形式以及危害，相關法律規定，社區內以及婦女的敏感性問題，處理程序以及社區服務信息，有關槍支武器的規定等。此外，各省政府積極采取行動，在財政上支持為受害人社區服務設施，例如庇護所、專業醫療機構和其他社區工作者的服務、司法服務等。［12］據統計，全國庇護所的數量由1982年85家增長到2000年的508家，曼尼托巴省級政府用于社會服務的資金由1982年的5加分增長到1999年的9加元，該省家庭暴力法庭的設立同樣引致逮捕率的大幅上升，由1983年的629件增長到 1996—1997 年的 3084 件。［13］

三、構建我國社區反家暴警務模式的基本路徑

早在21世紀初，一項名為“反對對婦女的家庭暴力城市社區干預”的項目就已悄然啟動，旨在改變公民意識，建立由街道辦事處、婦聯、派出所、法庭、工商所、社區醫院等部門參加的社區婦女社會支持網絡，探索受虐婦女救助工作模式。［14］這一時期，正值西方社區警務理論引入我國，2002年《公安部、民政部關于加強社區警務建設的意見》提出“對我國公安機關傳統警務機制的改革和創新”和“實現由被動型警務向主動型警務轉變”，為社區干預家庭暴力提供了發展契機。例如，自2002年開始珠海市各派出所60%以上的警力深入社區，每個社區都配有警務室，當家庭暴力發生時，社區警務能夠協調動員社區人員，獲得家庭暴力發生時的準確數據；同時成立“110”反家庭暴力投訴中心，實行首問負責制，建立聯動機制，依法妥善處置各類家庭暴力案件。［15］又如，2006年《溫州市預防和制止家庭暴力規定》第二十三條在國內率先提出“把社區民警干預家庭暴力工作列入警務工作考核內容”，還有學者更是呼吁直接賦予社區警務室干預與制止家庭暴力的相應職責。［16］盡管這一時期一批社區警務室陸續掛牌成立了維權投訴站或反家暴報警點，但僅僅滿足于出警是遠遠不夠的，正像有學者指出的那樣：“公安機關可以充分發揮一線警力長期扎根基層的優勢，采取定時回訪和不定時隨訪相結合的方式，掌握具有家暴史家庭的動態，將不穩定因素化解在萌芽狀態。”［17］在吸收借鑒上述域外經驗的基礎上，我國未來家庭暴力治理應實現由警察干預向社區干預的過渡，并在我國《反家庭暴力法》的既有制度框架下，構建社區反家暴警務模式：

第一，建立平時面向社區的宣傳教育、業務培訓、數據統計工作平臺。在推動社會治理重心向基層下移的背景下，各級組織各種形式宣傳教育的落腳點均應向社區傾斜，通過普及反家暴知識，樹立社區居民的社會責任感，鼓勵他們將社區內有關家庭暴力的可疑情況及時向社區或者警方通報。同時，各級組織應當共同開發家事糾紛調解、反家暴、婦女兒童權益保護等相關課程，定期組織社區網格員、家事調解員、家事調查員、心理健康服務人員等，開展反家庭暴力業務培訓。此外，縣級公安機關應當以社區為單位單獨設立家庭暴力警情統計數據平臺或者依托現有警務信息綜合應用平臺，開展家庭暴力警情分類統計和分析研判，并在確保數據安全、保護隱私的前提下，實現數據共通和信息共享。

第二，建立健全社區反家暴警務的快速反應聯動機制。改變公安機關接到家庭暴力報案后單方干預家庭暴力的做法，指揮中心在派警時應第一時間通知社區民警，再由社區民警要求社區相關人員迅速趕到現場。待家庭暴力被制止后，社區醫護人員可對受害人提供緊急救治并協助送醫、鑒定傷情，無民事行為能力人、限制民事行為能力人可立即由社區服務機構安排到臨時的庇護場所，社區工作人員可協助警方查明情況和登記信息，這樣出警民警就可以將主要精力放在調查、收集、固定現場證據上。

第三，圍繞調解、告誡制度運行，與社區形成良好的合作伙伴關系。針對案件事實清楚，家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰并符合調解條件的，可對加害人進行批評教育，組織當事人進行現場調解，社區可選聘法律、心理、社會工作等專家、實務工作者協助調解工作。即使是初次報警，也應重點聽取加害人所在社區居民委員會、村民委員會、婦聯以及所在單位意見后，結合加害者平時表現，決定是否依法給予告誡；對再次報警的，應當依法告誡。對于告誡書，應通知居民委員會、村民委員會、社區民警進行查訪。

第四，依法適用傳喚、拘留，聯合社區圍繞人身保護令制度運行配合人民法院開展工作。受害人不同意調解、當事人調解不成或者出具告誡書后加害人再次實施家庭暴力的，依法將加害人傳喚到公安機關接受調查，分類處理；對三次以上實施家庭暴力的或者存在持有兇器等情節的加害人，依法采取行政拘留、刑事拘留等強制措施。根據以上情形，再對接我國《反家庭暴力法》第二十三條第二款、第三十二條，其近親屬、公安機關、婦聯、居民委員會、村民委員會、救助管理機構可以向人民法院代為申請人身安全保護令；人民法院作出人身保護令后，應當送達公安派出所、居民委員會、村民委員會以及婦聯、殘聯、學校、幼兒園、救助管理機構等有關組織，公安派出所、居民委員會、村民委員會還應協助人民法院執行。