新時代完善基層社會治理體系法治化研究
——以鄉村未成年人檢察工作為視角

白澤華

（太原市杏花嶺區人民檢察院，山西 太原 030013）

未成年人檢察工作（以下簡稱“未檢”）是我國法治建設的重要組成部分，也是未成年人保護體系的重要環節，關系著國家未來、民族大計。由于起步較晚、重視程度不夠、隊伍薄弱等因素，尤其是鄉村未成年人檢察工作，目前仍然存在一定短板。少年強則國強，做好做優鄉村未成年人檢察工作，既是貫徹落實張軍檢察長提出的“孩子就是未來，司法保護要做得更實”②張軍：2021年3月8日，十三屆全國人大四次會議《未成年人檢察工作報告》。的新要求，也是推進新時代基層社會治理體系法治化的有力舉措。

一、鄉村未檢的現狀及存在問題

（一）鄉村涉未成年人犯罪案件數量大、占比高

隨著城鎮化水平的不斷加深，封閉傳統的農村社會格局被打破，越來越多地受到市場經濟和互聯網浪潮的沖擊，涉未成年人犯罪案件也呈上升趨勢。據中國司法大數據研究院公布數據，近年來，農村地區未成年犯罪案件占所有未成年人犯罪案件的80%以上，且有日趨低齡化趨勢，人均年齡不足13歲。其次，在涉及未成年被害人案件中，村鎮被害未成年人占60%以上，年紀小、體力弱的兒童、女童尤其容易成為被侵害目標。

（二）鄉村涉未成年人案件重實體、輕程序

重實體、輕程序一直是我國刑事訴訟的短板，在涉未成年人刑事案件中尤為突出。一是對涉罪未成年人權益保護不到位。由于鄉村地理位置偏僻，先進的法治理念有時“春風不度玉門關”，很多未檢人員觀念固化，仍然以傳統的懲罰犯罪為訴訟工作落腳點，忽視了對涉罪未成年人合法權益的保障。二是對未成年被害人保護救助有欠缺。在侵害未成年人案件尤其是侵犯人身權利的犯罪中，對被害未成年人身心均有一定影響，現實中主要停留在對侵財類犯罪的追贓挽損層面，而心理測評、疏導等工作較為缺失。

（三）鄉村未成年人保護救助有欠缺

對未成年人的保護救助始終是未檢工作的核心，但在農村地區，難以跳出“就案辦案”的局限，對于涉罪未成年人很少去考慮犯罪背后的家庭、社會誘因及未來發展，未成年人專業幫教機構、社工組織較少，社會力量參與率、介入度不高，導致對涉罪未成年人“一判了之”或者“一放了之”，同時涉及未成年人撤銷、變更監護、事實無人撫養兒童救助、民事行政公益訴訟等工作開展更是少之又少。

（四）鄉村未成年人普法教育不到位

法治教育要從娃娃抓起已成為社會共識，但鄉村地區法治資源相對匱乏、普法宣傳有所欠缺。從數量來看，截至2021年，全國有3.3萬余名檢察官在4.5萬余所各類學校擔任法治副校長，主要集中分布在優質、城區學校，鄉村學校占比小，受眾少；從普法方式來看，基地參觀、檢察開放日、模擬法庭等活動日趨多樣化、新穎化，更加注重寓教于樂，但在農村地區仍然以傳統說教為主，形式單一、內容枯燥；從時效性來看，以我國今年6月1日生效實施的《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》為例，城區學生更容易“近水樓臺先得月”，通過法治課堂、展板、甚至地鐵公交屏幕投放等形式，享受快捷、方便的法律資源，而鄉村學生難以企及。

二、鄉村未檢與基層社會治理體系法治化的關系

鄉村未成年人檢察工作和基層社會治理均以“法治化”為核心內容，二者有著共同的著力點和價值取向，雙循環互促進。

（一）鄉村未檢是基層社會治理體系法治化的重要組成部分

鄉村未檢在基層社會治理體系法治化中扮演著重要角色，基層社會治理體系法治化居于主導地位，鄉村未檢屬于其構成部分，二者不可分割，相互影響、相互作用。

（二）鄉村未檢推動基層社會治理體系法治化的發展

未成年人是社會和國家的根基與未來，能否實現基層社會治理體系法治化的目標，在很大程度上取決于能否做好鄉村未檢工作，能否為鄉村未成年人打下堅實的法治基礎。而鄉村未檢一旦取得成效，將從根本上促進基層社會治理體系法治化的進程。

（三）基層社會治理體系法治化為鄉村未檢發展提供平臺

鄉村未檢的發展不是一朝一夕、一己一力可以完成的，有賴于基層治理法治化的健全、基礎設施的配套完善、居民法治素養的提升等多個方面，比如“一站式”辦案中心、考察幫教機構的設立，都需要形成上下聯動、內外協調的合力。因此，基層社會治理體系法治化的不斷進步為鄉村未檢的發力提供了平臺和土壤，夯實了基礎，有利于多角度、全方位開展工作。

三、鄉村未檢存在問題的原因分析

（一）留守兒童居多，家庭教育缺失

隨著城鎮化趨勢和就業方向的變革，越來越多的農村青年男女開始“走出去”，但拖家帶口難以立足，出現了留守兒童這一特殊群體。根據民政部2018年公布的數據顯示，截至2018年8月底，全國共有農村留守兒童697萬人，年齡在6～13周歲的占到67%以上，96%的留守兒童由祖父母或外祖父母代為照料。①數據來源：2018年民政部公布數據。父母是孩子最好的老師，在正值接受教育的黃金年齡，人生觀、價值觀都處于重要的養成階段，第一監護人的缺位會對未成年人身心發展造成不良影響。其次，個別家長本身法治理念缺乏。以郝某某（12周歲女童）被猥褻案為例，公安機關移送檢察院審查起訴后，未檢人員第一時間聯系被害人母親王某某，擬告知其相應權利義務，但王某某以“發生這樣的事情不光榮”為由迅速掛斷電話，消極配合工作，對郝某某應享有的合法權利也避而不談，家庭法治教育的缺失，對孩子的負面影響可見一斑。

（二）“分數至上”理念，法治教育滯后

在鄉村地區，擺脫農村、走出去已成為很多家長、學校的理念，這本無可厚非，但過猶不及，過分將重心放在分數成績、文化課方面，忽視了對未成年人的法治教育。國家關于學校法治教育的相關文件，很難在鄉村學校完全執行。經調查發現，一些鄉村學校很少甚至沒有安排法治課程，偶爾為了任務指標而匆忙開展且缺乏專業的法治老師，往往由班主任等其他老師兼任，同時受傳統思維影響，避免談及性侵、暴力等內容，僅僅是“水過地皮濕”，使未成年人產生“法治教育不考試、可學可不學、可聽可不聽”的想法，而規模小、條件差的學校，缺乏開展法治教育的條件，導致法治教育工作的整體滯后。

（三）未檢力量薄弱，法治工作失衡

1.案多人少、分身乏術

在當前，絕大多數鄉村地區，未檢檢察官由負責刑事案件的一般檢察官兼職擔任，面對未檢工作模式新、業務類型多、特殊程序繁雜等現實情況，未檢人員在完成常規工作的同時，需要分出更多時間精力開展案外工作。以未成年人楊某某盜竊案為例，在例行審查案件事實和證據的基礎上，需要提前介入公安機關“一站式”訊問取證，受理后依程序開展未成年人權利保障工作，比如通知法定代理人到場、提供法律援助、委托社會調查、進行心理測評等。作出附條件不起訴決定后進行為期半年的考察，待考察期滿后再依法作出不起訴決定并進行犯罪記錄封存，時間跨度長、案外工作多、涉及部門廣，但在目前基層檢察院案多人少的矛盾下，人力資源配置不足，難免分身乏術。

2.畏難懈怠、得過且過

部分未檢人員對未檢工作不夠重視，存在敷衍了事的想法。以法治副校長為例，出于學生素質高授課效果好、市區交通方便、距離近耗時短等因素考慮，檢察官們往往更樂于擔任市區、優質學校法治副校長，每學期在此類學校重復開展普法宣傳工作，以盡快完成任務為目標，忽視了受眾對象、受眾范圍及學生需求，鄉村學校成為普法的空白地帶。

3.機制欠缺、協調不足

未檢是一項社會性很強的工作，需要全社會各方力量共同參與，目前鄉村未檢缺乏系統的溝通銜接機制，獨木難支。一方面，公檢法司在未成年人刑事訴訟中承擔不同職責，需要整合聯動，但實際中如“一站式”辦案區、檢察機關提前介入、涉未成年人民事、行政公益訴訟統一集中辦理等設施機制尚不完善，出現了唱“獨角戲”的尷尬；另一方面，未檢需要與民政局、教育局、婦聯等部門協調配合，但實際中各部門認識不統一、分工不明確，推諉懈怠時有發生。

四、鄉村未檢工作如何進一步提質增效

基層發展一小步，改革提升一大步，隨著2021年中央一號文件“全面推進鄉村振興”戰略的提出，農村公共服務、教育質量、法治工作都有很大的發展空間，鄉村未檢也需因時而進、因勢而新。

（一）以“兩法”宣傳為依托，擴大法治宣傳覆蓋面

普法宣傳是未檢的基礎性和長期性工作。首先，普法觸角向村鎮學校延伸，以需求為導向，提供學校、學生及家長迫切需要的法治宣傳產品，打通普法最后一公里。其次，擴大覆蓋面，我國《未成年人保護法》將家庭保護作為未成年人保護的第一道防線，就是為了強化家長的主體責任。因此，法治教育需從家庭抓起，跑好“未保”第一棒。最后，創新花式普法，“農村人不懂法、好糊弄”的想法要不得，在互聯網時代下，需多一些創新發展，少一些翻版再版、照本宣科。如杏花嶺區人民檢察院檢察開放日“拆盲盒”互動、禁毒日“以身試毒”游戲，以喜聞樂見的方式調動學生積極性，讓法治教育更接地氣、入腦入心。

（二）以“兒童利益最大化”為原則，拓寬保護深度廣度

未成年人作為社會的弱勢群體，其權益容易被忽視，未檢的意義就在于對未成年人進行優先、特殊以及雙向的保護，要跳出“就案辦案、機械保護”的思維定式，用善于發現的眼睛、以多元化的方式，精準幫扶，將工作做在前面、延展到后面。比如杏花嶺區人民檢察院在辦理黃某某（聾啞人）盜竊案時，經摸排發現其獨自撫養一雙未成年子女，經濟困頓，其子小黃（化名，4周歲）存在語言功能障礙，故急其所急，憂其所憂，多方協調殘聯、聾啞學校為小黃進行語言測試及康復訓練，真正做到幫到點子上，扶到心坎里。

（三）以“捕訴監防教一體化”為模式，健全配套機制設施

1.完善設施、強化保障

基礎設施是鄉村未檢賴以發展的基本物質條件和保障，需要加強專業化特性化基礎設施建設，推動建立適合未成年人身心特點的未檢專用工作室，如訊問、詢問室、檢查室、心理疏導室、值班律師工作室等，兼顧不起訴訓誡、宣告和附條件不起訴的不公開聽證等功能，配備同步錄音錄像，集心理幫扶、法律援助、司法救助、教育救助于一體，達到防范執法辦案風險要求，體現檢察溫度，推進鄉村未檢的規范化建設。

2.專職專責、縱向深入

未檢是一項專業性強、涉獵范圍廣的工作，未檢工作人員既要具備刑事、民事、行政統一集中辦理的業務能力，又需要具備“教育挽救”和“保護救助”兩項核心素質，同時對心理學、教育學、倫理學等領域需有一定的知識涉獵和實踐經驗。加強未檢專業化勢在必行。一是要設立未檢部門，由專人負責對涉未成年人案件的精耕細作，深挖細掘、做深做實；二是加強對涉未成年人檢察思維、工作模式、知識儲備建設的專業化培訓，對其他相關領域的非法學專業知識“但觀大略”，努力做到又博又專。

3.加強聯動、形成合力

鄉村未檢“單槍匹馬”行不通，需要內外協調、上下聯動，形成保護合力。比如，在幫助未成年人小黃（四周歲，化名）辦理戶籍一案中，小黃生母下落不明、出生醫學證明缺失，難以確認親生父母，戶籍尚無著落。其中，協調公安局對小黃進行打拐比對、親子鑒定、社區工作人員摸排走訪、區衛健委修改計算機系統后臺設置等，前后歷時四個余月，涉及十多部門，小黃戶籍才“千呼萬喚始出來”。同時，根據相關文件精神及要求，與民政局、教育局、公安局等部門建章立制，推行監護督促令、教職工入職查詢等；加強與專業社會力量的合作，通過政府購買服務、聘請專業人員等方式，合力有序開展附條件不起訴監督考察、關護幫教、心理疏導測評等工作，推動共建、共治、共享的未成年人保護一體化格局。

（四）以法律監督權為依據，加大履職力度

法律監督權是國家賦予檢察機關的重要職能，在未檢工作中，同樣承擔著對未成年人涉訴活動的監督，但鄉村未檢監督力度更為薄弱、涉及面窄。因此，實現監督新作為有很大發展空間，比如依法開展涉未成年人公益訴訟、對未成年人負有監管職責的部門不作為的，依法進行監督等等。如杏花嶺區人民檢察院未檢專人與民事部門聯合行動，發現學校周邊文具店有售賣“假水”等三無產品、小飯桌工作人員猥褻兒童等現象的，及時向負有監督管理職責的行政部門發出檢察建議，督促其整改完善并不定時回頭看，做到件件有落實、案案有回音，提升未檢公信力。