放權與監督
——完善院庭長審判監督管理職能的思考

范 會

（云南省宣威市人民法院，云南 宣威 655400）

一、院庭長的審判監督管理權的內涵分析

院庭長的審判監督管理權包括了什么內容？這是一個動態變化的問題，“審判監督管理”一詞也是由“審判管理”和“審判監督”兩個詞演化而來，在2017年最高人民法院《關于落實司法責任制，完善審判監督管理機制的意見（試行）》才首次使用“審判監督管理”這樣的表述，而在這之前“審判管理”和“審判監督”分別對應不同的職責內容。隨著司法體制改革逐漸深入推進，院庭長的職責也經歷了從“強行政化”到“去行政化”的發展變化，［1］對院庭長的行使職責的要求和方式也相對發生了變化。黨的十八大啟動新一輪司法改革以來，最高人民法院多次發布相關規章制度，致力于推進院庭長審判監督管理職責的進一步改革。最高人民法院《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法，不斷提高司法公信力的若干意見》指出院長、庭長的審判管理職責，應該是一種宏觀的指導，對微觀個案的指導僅能指向有明確規定的“四類案件”等需要監督指導的案件，應當將有限精力從微觀管理轉化為側重于對審判活動進行宏觀層面的監督管理，同時承擔院庭長的職責，為法官獨立審判排除不必要的干擾，創造良好的司法環境。同時也強調對建立院長、庭長行使審判管理權的活動進行監督和約束，防止權力被濫用，提出建立監督管理留痕的制度，院、庭長審判監督管理制度進一步制度化、規范化。

根據上述規定，筆者認為對院庭長審判監督管理權可以從以下三個方面進行理解：一是院庭長行使審判監督管理權首要的原則是應當堅持以審判為核心，發揮規范、保障、促進、服務作用。在該原則的指導下應當明晰院庭長職能的定位，實現由全面監管轉為對程序性事項的管理，由個案指導向宏觀上的指導的轉變，去除科層制的行政管理方式，當然，“去行政化”不等同于“去管理”，這樣的轉變要求院庭長不能對主審法官、合議庭的實體裁判進行干擾，但并不意味著院庭長對審判活動進行綜合性監督管理是沒有必要的。二是院庭長審判監督管理內容包含兩個方面，一方面是對審判業務的監督管理，如對“四類案件”的監督管理，審判程序性事項的批準等方面的權力；另一方面是對審判行政事務的監督管理，如對法官的考評、案件質效考評等相關管理制度，對于兩種不同行政的管理權力，應當合理進行分離。三是沒有不受監督的權力，如孟德斯鳩所指出的一切有權力的人都容易濫用權力，對院庭長而言亦如此，既然賦予了院庭長審判監督管理的高度權力，為防止這種權力被濫用，必然要對院庭長行使職權進行相應的約束和監督，達到權力的相互制衡。

二、錯位的院庭長審判監督管理權及原因分析

在當前的司法改革背景下，院庭長審判監督管理權經歷了從“控制審判權”到“尊重審判規律”的大轉變，由于轉變之大，沒有經驗可遵循，加之受舊有思維、模式的影響，在實踐中院庭長審判監督管理的“度”常常難以把握，稍有不慎即有可能滑入“管理缺位”或“管理越位”的誤區之中，導致院庭長審判監督管理權價值的極端異化。

第一，院庭長權力過于寬泛。由于院庭長權力身份的重疊，他們同時兼具法律職務與行政職務，［2］院庭長在日常工作中，既是法官，又是行政管理者，審判和管理權力相互交織，除了具有審判相關的權力之外，還同時擁有審判行政事務管理的權力，且在現實中相互滲透，沒有一個明確的界限，通常難以分辨。現行的相關法律法規對院庭長的職權規定相對來說也是比較原則性的規定，同時由于院庭長需履行其崗位“一崗雙責”帶好隊伍，確保黨風廉政建設不出問題，那不可避免要對作為主責主業的審判執行工作進行必要的管理，但關鍵之處就在于“必要”管理的范圍如何確定，由于“一崗雙責”履行職責范圍的模糊及范圍定義過寬，院庭長權力邊界難以把握，極有可能干預到法官獨立行使審判權。

第二，個別院庭長尚未厘清放權與監督的關系。由于對司法責任制改革的偏頗理解，擔心過問案件會被扣上干預案件的“帽子”，加之由于干預過問案件“三個規定”的出臺和施行，部分院庭長錯誤地以為放權等于放任不管，走向了“去行政化”的極端，沒有正確肩負起應當承擔的責任。事實上，司法責任制改革后，院庭長不再對裁判文書進行簽批審核，而是將裁判權還至法官、合議庭，目的在于充分保障法官、合議庭獨立審判的權利，但取消案件審批制的初衷并不是讓院庭長徹底放權。“去行政化”去除的是對法官獨立裁判進行不合理干預，目的在于改變法院傳統的繁瑣的科層制行政化的管理方式，而不是說百分之百完全去除管理，畢竟談到管理都不可避免會有行政，大可不必“談行政”色變。且針對當前的司法環境，以及法官的整體素質參差不齊，部分法官的專業素質未達到理想要求的實際情況，院庭長行使審判監督管理權是必要的，因此，在保障法官、合議庭獨立審判的基礎上加強院庭長的監督管理，是在尊重司法規律和客觀現實之間的一種相對合理選擇。

第三，對院庭長行使權力的監督的缺失。盡管最高人民法院出臺了多個規定，要求對院庭長行使職權的程序以及監督管理做到“全程留痕”，也建立了干預過問案件“三個規定”平臺，對于領導干部過問案件的情況可以直報上級法院直至最高院，但在實際運行中，幾乎沒有法官進行報告。從內部來說沒有形成強大的監督力量，由于法院之前科層制的長期影響，對院庭長，特別是作為一把手的院長監督的制度設計是非常薄弱的，對院庭長的權力缺少規范明確的制度。而且法官思維方式上可能還存在某種依賴，對于院庭長的過問也認為是正常的指導行為，而不會進行記載。在外部監督方面，在現有管理體制不完全透明的制度體制下，缺乏有效的渠道和方式，外界的監督也是很難涉及法院內部審判監督管理規范運行之中。

三、院庭長審判監督管理職能的回歸

（一）院庭長審判監督管理權的制度轉向

2015年最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》對院庭長的審判監督權的權利范圍、行使方式進行了細致的規定，表明了本輪司法改革中院庭長審判監督權的一些轉變態度。一是審判監督管理從“微觀”向“宏觀”的轉變，在該規定中明確提出院庭長應當進行宏觀的管理。這樣改革的意義在于改變過去的管理方式，不將目光過多地集中于個案的管理，而要利用能夠全面掌握全院、全庭案件的便利條件，從宏觀上進行全局的管理，為法官開展審判活動提供更多的信息和條件。二是院庭長的審判監督管理權從“無限”向“有限”轉變，沒有無限的不受監督的權力，無限的審判監督管理權必然對審判權的獨立運行造成巨大傷害，為了避免審判監督管理成為干預獨立審判的借口，需建立明確、具體、清晰的權力清單，將院庭長的審判管理和監督活動嚴格控制在職責和權限的范圍內成為當前的趨勢。三是從注重實體向注重程序轉變，在改革之前，院庭長對個案審批更關注的是案件的實體問題，改革之后，放權于法官，由審理者裁判，院庭長除對特殊個案的監督之外，更多的審判監督管理職責集中于程序性問題和法律的統一適用方面。四是院庭長審判監督管理從“無痕”轉變為“全程留痕”。［3］對于院庭長的監督管理情況、處理結果等都應當做到規范記錄、全程留痕，更好地防止權力濫用，在符合特定情形下，同樣可以按照“責權利”原則，予以問責追責。

（二）科學分離及合理設置院庭長職能

在我國法院的現有管理結構中，院庭長同時肩負行政管理、人事管理、審判管理等不同的職能，審判職權與行政職權相互滲透，其職權的設置行使一直是司法責任制配套改革的一個難點和矛盾點。院庭長一方面要對全院、全庭案件質效把關，確保案件質量，另一方面，極有可能被指違背審判獨立、司法親歷性的要求。因此，對于審判、審判事務管理、法院行政事務管理不同的權力運行體系，審判權的專業性決定了審判指導監督管理權不能適用行政管理的方式進行管理，應當進行動態優化審判職權的配置，將院庭長管理職能中的司法政務管理權和審判管理權適度剝離，防止管理的無邊界擴大化，同時又要防止審判權的無規則自由發展，解決好管理介入審判的程度和行為規則問題，也就是要解決行政與司法混同的邏輯問題。［4］

（三）細化院庭長審判監督管理權權力清單

在當前的司法活動中，院庭長既是行政長官、又是法官，不同角色的規范性要求存在沖突，且院庭長的權力規定過于模糊和原則性，授權不明，導致權力在運行中沒有規范的行使界限和運行路徑，［5］要解決院庭長權力涉及和運行中存在的諸多問題，明確權力的內容和邊界是當前比較現實的方法。《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》提出要“明確院長、庭長的權力清單和監督管理職責，健全履職指引和案件監管的全程留痕制度”，一些法院之前也進行了相關的探索，建立院庭長權力“正面清單”和“負面清單”，明確院庭長應當做什么，不得做什么。從宏觀層面規定院庭長的權力，主要包括審判資源配置、案件質量管理、整體審判工作的安排部署、法官考核評價。從微觀方面細化“四類案件”的情形，明確個案監督的范圍、啟動方式和程序，如海南省海口市中級人民法院，規定了法院必須向院庭長進行報備法官的重點案件類型，為法官啟動四類案件提供了指引和遵循，也能夠進一步促進法律的適用統一，進一步廓清了院庭長審判監督管理權的范圍，保障了管理“不缺位”“不越位”。

（四）完善院庭長監督管理的配套制度

要建立公開、透明、規范的院庭長審判監督管理制度，除規范院庭長的職權運行之外，還應注重其配套措施的進一步完善，即建立院庭長審判監督管理制度的再管理制度。首先，應當充分發揮集體管理的力量，進一步挖掘專業法官會議的作用，繼續改革完善審判委員會制度，促進法官專業會議、審判委員會的制度化，推進案件的評議、討論進一步制度化、流程化，［6］一方面是為法官裁判提供意見建議，改變以往凡是疑難案件就請示的習慣，另一方面也是逐步消除院長、庭長監督管理隨意性的狀態，填補制度建設的空白，防止行政權力不正當滲透，影響法官的獨立決策。其次，加快信息化手段管理方式的改革，這也是當前各級各地人民法院改革的重點，依托大數據強化信息平臺大力推進智能監管、精準監督，實時記錄案件審理及監督管理的過程，實現公開、透明的可視化管理，既加強審判監督管理對審判權的監督，也規范強化對監督管理的再監督，確保監督必留痕。最后，建立責任追究制，對于院庭長沒有履行必要的審判管理和監督職責，或者超越職權插手干預個案的情況，應當建立相應的責任追究制度，確保審判監督管理權不被恣意使用。

在歷次的司法改革中，院庭長由于身份的特殊性，對審判權運行的至關重要性，院庭長審判監督管理權一直是改革的重點，在致力于探索審判權與管理權的平衡點之間，隨著時代的發展呈現不同的改革側重點。在本輪司法責任制改革，“去行政化”被提到了改革的重中之重，強調權力運行回歸司法運行規律。但是，受歷史與現實多重因素的影響，在當前條件下，加強院庭長審判監管權對審判活動的公正獨立運行是利大于弊的。作為院庭長也要及時改變過去行政化管理的理念，以新的觀念履行好監督管理和保障審判權運行的職責，對于權力的行使，加強對院庭長權力的監督，遵循公開化、制度化、留痕化、智能化的管理模式。