檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的研究

劉 洋

（朝陽市人民檢察院，遼寧 朝陽 122000）

在2018年3月1日我國就已經發布了與刑事附帶民事公益訴訟（以下簡稱訴訟）有關的法律規范和相關解釋，在相關機關發布的解釋中，對食品藥品安全造成的大部分消費者合法權益、生態環境和社會資源等公共利益受損的違法行為中，檢察機關應該承擔公訴的職責，同時帶有民事公益訴訟的性質。

一、檢察機關起訴身份

在我國出臺的與訴訟有關的規定中，檢察院可以承擔公益訴訟起訴人的身份（簡稱起訴人），提起訴訟。以此為基礎，在法律文書中作出說明，檢察機關在訴訟中的身份就是起訴人。然而，在此類訴訟中，將其作為單純的訴訟人并不全面，因為在訴訟的過程中，雖然將檢察院作為訴訟方進行起訴，但起訴方并不是檢察機關中的某個人，并非具體到檢察官個人的名義或其他人的個人名義下，而是由機關整體進行起訴，所以將其作為起訴人，從表意上看就不夠貼合［1］。結合其他法律文書進行參考和分析，例如在刑事案件中使用過的刑事判決書，其中檢察院的身份為公訴機關，并不是起訴人，所以在訴訟中，也應該以此作為參照和依據，提到訴訟檢察機關的時候，應該將其作為起訴機關，并不是單純的起訴人，這樣表述更加精確，涵蓋的意義也更加全面。針對規定中出現的起訴人進行修改，將其改為公益訴訟起訴機關，這樣更加貼切。

二、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的現狀

（一）基層檢察機關對民事公益訴訟缺乏管轄權

依據2018年有關民事訴訟的提起規定，我們可以看出，基層檢察院不具備管轄民事公益訴訟案件的權利，在發現案件有關線索的情況下，也只能提交給市中級人民法院進行處理。如此一來，基層檢察機關對于有關民事公益訴訟的案件辦理也就缺乏積極性，轉而投入更多精力到行政公益訴訟這類能夠直接辦理的案件之中，由此導致民事公益訴訟處理案件數量低、效率差。根據有關部門數據我們可以看出，在2015至2017兩年的試點時間里，所有試點機關搜集到的民事公益訴訟案的線索僅為總公益訴訟案線索的十分之一，由各試點檢察院向人民檢察院提起的民事公益訴訟則僅占公益訴訟的8%，由這些數據我們可以得出結論，民事公益訴訟在整體的公益訴訟案中，所占比例非常之低，貢獻微乎其微。與此同時，由于地理位置和多方關系等因素的限制，使得市級檢察機關需要投入大量成本和精力來辦理民事公益訴訟案件。市級下轄基層檢察院的數量與案件線索的數量成正比，當所有基層檢察院同時向市級檢察院提交案件線索時，就會造成線索的大量堆積而無人處理的情況，最終導致矛盾的不斷擴大，影響社會公共利益。

（二）訴前程序缺乏實際效果

試點階段，在開展訴訟前的訴前程序時，社會組織回復試點檢察院起訴民事公益訴訟案件的僅為15%，回復不起訴或無回復的案件則多達80%，這一數據表明，訴前程序缺乏實際效果，多數社會組織的訴訟意愿以及后期應對訴訟的能力，無法應對社會公益利益的保護需求，有力者無心，有心者無力，抑或是二者皆無。就我國環境公益訴訟而言，目前我國有七百多個被法律所承認的環境公益訴訟社會組織，然而近些年的主要案件訴訟者多為綠發會和自然之友等較大的社會組織，其余中小型社會組織幾乎沒有提起任何訴訟案件，而這也使得民事公益訴訟案件辦理數量始終處在極低處。

（三）案件舉證難度較大

當前民事公益訴訟的受理案件多集中在生態環保、食品安全、藥品安全等與消費者自身權益密切相關的領域之中。此類民事訴訟案件具有復雜性、長期性、利益性等顯著特征，使得它們比一般的民事案件更為特殊。第一，復雜性是指上述案件成因和操作機制復雜，牽涉生物和化學等多個科學領域，鑒定難度較大。第二，長期性是指無論環境污染還是食品和藥品安全問題，都是在長期發展下才得以顯露出來的。第三，利益性是指環境污染和食藥安全幾乎都會牽涉到企業或集團利益，這些企業或集團大多資金雄厚，社會組織往往難以與之抗衡，為訴訟案件的順利進行造成較大阻礙。以上種種特點都使得原告方舉證面臨重重困難，也為檢察院法官的公正裁決造成較大困難。

（四）執行難度較大

民事公益訴訟案中的執行難情況最為普遍，盡管我國相關司法解釋對被告人履行相應責任作出了明確的規定，且規定如若被告不依法履行判決，法院可移送執行，但卻并未針對此項規定提出強制性手段，因此，訴訟結果執行難的情況依然無法得到有效改善。尤其是上述環境污染和食藥安全兩類民事公益訴訟案件，需要被告人作出較大的經濟利益犧牲方可順利執行，許多企業或集團往往對履行責任持消極拖延態度。許多具有指導性意義的公益民事訴訟案，其被告人在判決生效后始終沒有配合執行，面對此種情況，原告和法院也大多無可奈何。民事公益訴訟案中的被告對象大多屬于遭受過行政處罰的老賴，民事公益訴訟判決后的具體執行方式也與行政處罰相一致，在被告不予履行行政處罰措施時，行政機關有權要求法院對其進行強制執行，但是民事公益訴訟沒有強制執行的規定，一切判決機械照搬行政處罰，難以體現出實際的效果，許多公益訴訟中的民事判決也無法得到有效執行。此上種種，都造成了民事公益訴訟案在判決之后，難以得到有效執行，原告方的利益也無法得到保證。

三、被告范圍確定

在訴訟中，確定被告范圍也十分重要，具體的確定方法可以通過真實的案件進行分析。以下列案件為例：在案件中，共有五個人，這五個人共同實施非法狩獵犯罪行為，捕獲了許多國家法律規范中列明的野生珍稀動物，總價值達到人民幣3萬元。其中，甲、乙兩人受到了基層檢察院的起訴，罪名為非法狩獵罪；丙和丁的情節較為輕微，所以并沒有被起訴。戊的行為處于顯著輕微的范疇，所以被認定為非犯罪行為。由于這五個人都參與了狩獵行為，對野生動物資源造成破壞，同時也導致社會公共利益被損害，所以檢察機關不僅要起訴這五個人，還要提起附帶訴訟。在這個案件中，要確定訴訟的被告，則要從不同的角度進行分析。在第一種角度下，將甲和乙作為訴訟的被告，因為附帶訴訟將刑事訴訟作為基礎，案件中只有甲和乙兩個被告為刑事被告，所以訴訟被告也只包括這兩個人。其余三人承擔損害公共利益的責任，根據規范要求追究責任、實施處罰即可。在實務落實的過程中，可以根據這種劃分方式進行處理；第二種視角下，將五個人都劃分在訴訟的被告范圍內。因為從案件的事實來分析，五個人都參與了破壞資源、損害利益的行為，所以都需要被追求責任，具有連帶關系。在我國《民事訴訟法》中對此類事件進行規范和解釋，規定了檢察機關提起公益訴訟的要求，雖然當前刑事訴訟法并沒有針對訴訟相關的內容作出規定和要求，被告人、未被追究責任的共同侵害人都在訴訟被告的范疇內［2］。結合司法解釋精神，當前法律、司法解釋雖然沒有明確規定被告人范圍，但可以根據前文所述規定內容進行分析和判斷。

在筆者的分析中，更加傾向于第二種視角的判斷。訴訟的訴請涵蓋在社會公共利益的范疇之內，在訴訟案件之中，明確了損害社會利益行為的實施者，從法律面前人人平等的角度，以及公權力無法授權、不得讓渡或放棄的角度分析，訴訟被告人都應該是案件實施的五個人，并不是其中的兩個，這一點區別于民事訴訟中受到訴求利益、私益影響可以進行選擇性的起訴。所以，在這個案件中，不僅要對甲和乙兩個人進行起訴，其他三人也需要被起訴，作為被告接受訴訟。

四、訴求利益處分

在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中有明確的規定，訴訟中，檢察院與被告人之間可以形成和解關系，也可以通過法院的調解來解決案件。所以，從實然的角度分析，了解當前所實施的規定對訴訟利用的和解、調解的要求，目前這些都是允許的。但是不論選擇和解還是選擇調解，都與附帶訴訟訴求利益的處分有關，由于訴訟具有公益屬性，所以涉及對訴訟訴求利益有影響的處分方案，受到公益屬性的影響，其對社會公共利益的保護，針對這些問題是否可以采用調解、和解的方式進行處分，并非采取法院裁判的處分形式，或者作為起訴方檢察機關是否具有同意采用這種處分方式的權利，從理論角度分析，存在不同的意見看法。

第一種觀點，我國《檢察院組織法》中作出了明確的規定，檢察院應該根據法律規范，提起訴訟職權，在提起訴訟職權的范圍內，必然包括處分權，只是目前如何處分訴請利益并沒有明確的規定，或者規定不具備可操作性。所以，相關的規定需要進一步完善。第二種觀點，原告提起訴訟之后，不能再與原本的民事訴訟相同，享有完全自主的權利，如果與公共利益、公法性質有關，則應該限制處分權利，公益訴訟中當事人處分就因此需要受到限制。從不同的觀點中可以看出，很多人認為應該限制訴權處分，筆者也更傾向于限制的觀點，訴權不能進行處分，不能具有隨意處分的權利，需要進行限制和規范。在實踐的過程中，需要分析和討論的主要問題，就是訴請內容處置的限制方式［3］。要明確具體的處分，就要先明確訴求性質。訴訟通常具有兩方面的特征，一方面是訴求利益具有公益性；另一方面是訴求利益不可讓渡。基于這兩點，在沒有得到法律規范的情況下，或者沒有得到機關授權，則檢察機關在訴訟中不可以進行利益讓渡，也不能隨意放棄。在審理的過程中，如果沒有得到授權或沒有做出明確的規定要求，則不能隨便調解。從檢察機關的角度分析，其不應該具備讓渡公益的權利。在授權、規定方面，主要對訴權處分進行限制、規制。但當前這方面并不完善，在具體案件處理的過程中，依據缺陷較為明顯。與民事訴請的利益不同，根據案件的實際情況，屬于國家、集體利益的范疇之內，也有一些屬于私益的范疇內，從私益的角度來看，訴訟原告有權處分，包括放棄、讓渡等權利。在審理的過程中，如果處在私益的范疇內，則可以進行調解。

五、建議保全措施

在相關的規范要求中，檢察院提出訴訟的時候，如果受到被告行為、其他原因的影響，造成判決執行難度加大或無法執行、亦或是對社會公共利益造成損害，則建議保全被告財產，檢察院并不需要進行擔保［4］。那么，由此出現一個問題，如果檢察院建議采取保全措施不當，導致被保全方出現損失，則承擔損失的責任方、承擔的方法、國家是否賠償都是需要討論的問題。在我國《國家賠償法》中有明確的規定，在國家機關、相關工作人員行使職權的過程中，如果出現與法律規定有關的情況，造成了一定的損害，則受害人可以根據法律規范獲取國家的賠償，其享有這項權利。在法律的規范下，需要進行行政賠償、刑事賠償，但并沒有針對訴訟中出現權益損害賠償的情況作出規定和說明。結合實際案例，檢察機關如果在訴訟提起的過程中提出保全措施，則應該在行使職權的范疇內，但并沒有對此作出明確的規定和要求，但是既然是檢察機關提出的建議，那么如果建議不當，且與賠償條件相符，則應該由檢察機關承擔相應的責任，予以適當的賠償。

六、公告問題

針對公告問題也需要進行討論和分析，應該在提起訴訟前做好公告。但在司法實踐的過程中，并沒有訴前公告的統一要求，有的會做出公告要求，也有一些并沒有要求。對不公告的原因進行分析，主要受到30日公告限期對審理期限帶來的影響。所以，針對該問題可以將《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》作為參考，以有關刑事附帶民事訴訟的內容作為參考，為了避免刑事案件審判延遲過多，則可以對案件先進行審理，然后同一個法院相同的審判組織另期審理附帶訴訟案件，對判決后的被告人收監執行的情況下，可以在原本的拘留場所中執行，從而解決期限問題。

綜上所述，訴訟出現的時間較短，所以在落實的過程中缺少經驗，難免會遇到各種各樣的問題，其中檢察機關訴權問題最為常見，且種類廣泛，需要對這些問題進行深入的討論，結合具體的案例和事件采取有效的解決措施。