對(duì)水務(wù)部門提升預(yù)算管理的思考

吳俊

（上海城投水務(wù)集團(tuán)制水分公司，上海 200086）

一、引言

現(xiàn)如今，我國頒布及實(shí)施的財(cái)政改革方案的其中一項(xiàng)重要舉措是強(qiáng)化事業(yè)單位的預(yù)算管理。預(yù)算管理是政府事業(yè)單位工作的前提，同時(shí)也是政府事業(yè)單位許多重要改革的基礎(chǔ)，故提升其管理水平是促進(jìn)改革、強(qiáng)化辦事效率的首要目標(biāo)。最近幾年，研究者和學(xué)術(shù)界針對(duì)如何提升預(yù)算管理提出了相對(duì)性的方案和舉措：增強(qiáng)管理層對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)知、制定并執(zhí)行有效的預(yù)算規(guī)定、培養(yǎng)單位管理者的專業(yè)素養(yǎng)等。但是，在眾多方案中針對(duì)水務(wù)部門提升預(yù)算管理的討論卻很少且沒有實(shí)質(zhì)性的方案。因此，本文就以此為突破口進(jìn)行討論[1]。

水務(wù)系統(tǒng)的組成單位主要是由行政機(jī)關(guān)和相關(guān)下屬機(jī)構(gòu)構(gòu)成。這些單位大部分是非公益性職能部門，少數(shù)是自給自足的單位，因此，在價(jià)格方面沒有辦法做到完全市場化，那么在這樣不完整的價(jià)格市場中，水務(wù)系統(tǒng)就可以通過提升水務(wù)部門的預(yù)算管理來也是水務(wù)系統(tǒng)在履行社會(huì)壓低成本。同時(shí)，在現(xiàn)在全民參與的時(shí)代，難免會(huì)出現(xiàn)一些輿論，例如，人民珠江.出版的<彭琳.深圳市水務(wù)系統(tǒng)部門預(yù)算管理若干問題的思考>中，部分人大代表對(duì)深圳市水務(wù)局提交的報(bào)告提出質(zhì)疑，認(rèn)為其存在預(yù)算較高、支出也偏高的問題，因此，提升水務(wù)部門預(yù)算管理能力，并積極配合檢查是一個(gè)相當(dāng)好的應(yīng)對(duì)不好輿論的辦法。由此看出，做到公平、公正、公開、高水平的預(yù)算管理是相當(dāng)重要的[1]。

二、水務(wù)系統(tǒng)預(yù)算管理的問題

針對(duì)目前水務(wù)系統(tǒng)的預(yù)算管理，總結(jié)出以下：

（一）缺乏完整的預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)

第一，現(xiàn)如今，較多水務(wù)部門在預(yù)算管理上只是做表面功夫，為了完成工作才做預(yù)算編制，缺乏對(duì)預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)性的認(rèn)知，因此，在做預(yù)算時(shí)，缺少與各部門的有效溝通，導(dǎo)致對(duì)各部門的實(shí)際需求不夠了解。第二，部分水務(wù)部門在做預(yù)算時(shí)往往會(huì)從自身出發(fā)，主要考慮自己是否能從中會(huì)獲得更多利益，從而忽視了成本和收入，因此，以這樣的出發(fā)點(diǎn)制作的預(yù)算編制顯然是片面的、不規(guī)范的。 第三，不能準(zhǔn)確執(zhí)行預(yù)算編制。即使制定出的預(yù)算編制是合理的，部分水務(wù)部門也會(huì)優(yōu)先考慮自身的利益，并不能明確按照預(yù)算編制嚴(yán)格做事。其本質(zhì)原因大多是因?yàn)閷?duì)預(yù)算管理沒有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）預(yù)算編制存在不科學(xué)性

水務(wù)部門的預(yù)算編制如果缺乏科學(xué)性，或多或少會(huì)導(dǎo)致預(yù)算存在問題，嚴(yán)重時(shí)會(huì)影響到執(zhí)行和監(jiān)督工作。水務(wù)部門的工作包括設(shè)備器械的維修、水質(zhì)量的提高等項(xiàng)目，但是較多水務(wù)部門在處理這方面的項(xiàng)目時(shí)存在形式主義，往往只是通過上級(jí)的指示和表面上的討論會(huì)議等形式解決，并沒有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行理解和評(píng)估，從而錯(cuò)過立項(xiàng)最佳時(shí)機(jī)。就算存在討論預(yù)算編制科學(xué)性的會(huì)議也多為走形式，有時(shí)舉行此類會(huì)議甚至是為了將不可行的項(xiàng)目可行化。其本質(zhì)問題就是對(duì)預(yù)算管理沒有全面及正確的認(rèn)知。

預(yù)算編制存在不科學(xué)性的原因是對(duì)預(yù)算控制不當(dāng)，對(duì)部門沒有進(jìn)行審查，從而不了解日常所需，因此很多水務(wù)部門就會(huì)把預(yù)算作為自己從中獲取利益的機(jī)會(huì)，在做預(yù)算編制時(shí)，支出不能明確化和公開化。同時(shí)這也是其他一般事業(yè)單位中普遍存在的問題[2]。

（三）預(yù)算執(zhí)行力弱

目前，水務(wù)部門在執(zhí)行方面也存在很多問題。這種問題主要體現(xiàn)在缺少內(nèi)部溝通、支出審批不到位、審核標(biāo)準(zhǔn)不合適等方面[2]。

1．內(nèi)部不溝通的問題

水務(wù)部門的預(yù)算是由財(cái)務(wù)部門編制的，但是具體是由其業(yè)務(wù)部和項(xiàng)目組來執(zhí)行的，而兩者不屬于同一部門，所以很有可能會(huì)存在部門與部門之間不能及時(shí)溝通的問題。因此，在財(cái)務(wù)方面，管理者無法準(zhǔn)確地了解到執(zhí)行部門的資金支出情況，不能對(duì)財(cái)務(wù)的支出用途和資金額度做出及時(shí)調(diào)整。

2．隨意變更預(yù)算編制

預(yù)算編制支出審核時(shí)，存在私自更改支出方向和財(cái)務(wù)挪用的問題，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一方面有體制的因素，另一方面也有人的問題。在水務(wù)部門的項(xiàng)目建設(shè)工作中，存在最為顯著的問題是隨便擴(kuò)大項(xiàng)目金額及挪用公款的問題，其次也有發(fā)票不明確或不符合規(guī)定要求的現(xiàn)象發(fā)生。

由此可見，對(duì)類似于水務(wù)部門這樣的事業(yè)單位來說，對(duì)資金加強(qiáng)監(jiān)管是很有必要的。此外，在績效審核過程中也應(yīng)該把這一內(nèi)容做好明確規(guī)定，做好衡量工作。在水務(wù)部門的日常工作中，即使挪用資金可能會(huì)關(guān)系到很多部門，但主要還是集體行為。因此可以推斷，水務(wù)部門起初并沒有把預(yù)算執(zhí)行力作為審核標(biāo)準(zhǔn)之一的想法[3]。

三、改善水務(wù)部門預(yù)算管理的措施

水務(wù)部門是由行政機(jī)構(gòu)以及相關(guān)下級(jí)部門組成，在這些成分中包含一些自給自足、享受補(bǔ)貼的部門。首先，對(duì)于需要被納入政府供應(yīng)范圍的部門來說，財(cái)務(wù)支付需要納入預(yù)算管理中；而對(duì)于不需要納入政府供應(yīng)范圍的部門而言，就不需要納入預(yù)算管理范圍。其次，要顧及多個(gè)會(huì)對(duì)預(yù)算產(chǎn)生影響的因素。當(dāng)預(yù)算受到市場的影響相對(duì)較大時(shí)，要做出具體的預(yù)算方法，不能太過于籠統(tǒng)。最后，因?yàn)轭A(yù)算編制需要通過人大會(huì)議通過，因此，預(yù)算周期也要在計(jì)劃之內(nèi)，確保在當(dāng)年年初完成[2]。

（一）培養(yǎng)預(yù)算認(rèn)知

首先，管理層要起帶頭作用，加強(qiáng)對(duì)水務(wù)部門預(yù)算工作的重視程度，這樣水務(wù)部門就會(huì)自身加強(qiáng)重視預(yù)算工作。其次，領(lǐng)導(dǎo)者可以建立單位文化，引導(dǎo)各崗位之間相互配合，加強(qiáng)溝通學(xué)習(xí)，做好預(yù)算編制工作，培養(yǎng)整個(gè)部門對(duì)預(yù)算的認(rèn)知，懂得預(yù)算工作的必要性，真正地認(rèn)識(shí)到預(yù)算工作的意義所在。其本質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行期間做出的一種節(jié)約措施，所以要用節(jié)約的眼光看問題，同時(shí)也要對(duì)水務(wù)系統(tǒng)的資源做好整理，集中進(jìn)行預(yù)算工作。

（二）提升預(yù)算管理工作的科學(xué)性和前瞻性

預(yù)算管理對(duì)工作的開展有一定的監(jiān)督性，為資源的配置和后期工作加強(qiáng)管理樹立了標(biāo)桿。為使預(yù)算更加合理化，就要注意預(yù)算工作的科學(xué)性和前瞻性，只有做好這兩點(diǎn)才能更好地發(fā)揮預(yù)算工的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，反之，預(yù)算就毫無存在意義了。

提高預(yù)算的科學(xué)性和前瞻性，要從以下方面進(jìn)行改善：首先是項(xiàng)目的確定和支出，在做預(yù)算之前，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位了解，做好項(xiàng)目評(píng)估和調(diào)查社會(huì)現(xiàn)狀等工作。在整個(gè)預(yù)算工作中，項(xiàng)目的確定和支出是主要內(nèi)容，同時(shí)也關(guān)系著人民群眾的最根本利益。在項(xiàng)目決策的確定中，水務(wù)部門不能只聽從項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)的命令而隨意做決定，立項(xiàng)是頭等大事，做決定前要先在部門內(nèi)部進(jìn)行充分討論，并參考相關(guān)專家的建議和群眾的看法，再評(píng)估項(xiàng)目是否可行，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)層要重視社會(huì)未來發(fā)展和群眾的根本利益。其次是在水務(wù)部門的支出方向中，要明確日常辦公開銷及員工薪資等支出，可以運(yùn)用“零基預(yù)算”的方法來計(jì)算支出，盡可能避免使用老舊無效的方式方法進(jìn)行預(yù)算編制，做出預(yù)算編制后，要按照編制對(duì)其進(jìn)行合理且嚴(yán)格的執(zhí)行，對(duì)每個(gè)部門的開支要做出明確的審查和控制，堅(jiān)決杜絕為了自己和部門的利益而私自篡改預(yù)算，從而增加資金負(fù)擔(dān)的行為。

做一個(gè)科學(xué)的預(yù)算編制，水務(wù)部門需要提供更加詳細(xì)的支出明細(xì)、資金使用去向等更加清晰明了數(shù)據(jù)，因此，領(lǐng)導(dǎo)階層首先，可以安排對(duì)部門內(nèi)部參與預(yù)算工作的員工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，讓他們了解預(yù)算規(guī)則和制定細(xì)則；其次，預(yù)算人員自身要掌握相應(yīng)的規(guī)章制度及法律法規(guī)，有可以獨(dú)立制定預(yù)算編制的能力，讓執(zhí)行者能夠按規(guī)章辦事；最后，預(yù)算人員要及時(shí)與各個(gè)部門進(jìn)行溝通，對(duì)各個(gè)部門的需求和資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整理歸納，將預(yù)算編制更加細(xì)節(jié)化、具體化。

（三）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行力度，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督[4]：

1．增強(qiáng)全員參與的意識(shí)

在執(zhí)行預(yù)算的方面，全員參與是重中之重。要把預(yù)算落到實(shí)處，詳細(xì)落實(shí)到機(jī)構(gòu)、部門或小組，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，這樣可以明確支出動(dòng)向，及時(shí)掌握資金流動(dòng)動(dòng)態(tài)。水務(wù)部門要做好預(yù)算的細(xì)化工作，以部門或小組為單位做好成本控制及核算和支出統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)每項(xiàng)支出都能公開、透明。同時(shí)，對(duì)員工進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)和教育，讓全員了解并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制的重要意義，讓每個(gè)員工都能認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要意義，并積極參與到成本控制工作中來，支持領(lǐng)導(dǎo)班子的工作，維護(hù)單位整體利益[4]。

2．建立部門內(nèi)部的監(jiān)管制度

在做預(yù)算編制工作的同時(shí)，還要建立部門內(nèi)部的監(jiān)管制度。雖然預(yù)算的執(zhí)行是由財(cái)務(wù)部門主要管理，但是偌大的單位只靠一個(gè)部門來監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不僅很難做到有機(jī)統(tǒng)一，而且也很難長期維持。所以，建立內(nèi)部監(jiān)管制度是很有必要的。對(duì)事業(yè)單位而言，要有更為完善的監(jiān)管制度，讓每個(gè)部門都能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算工作。

3．事業(yè)單位要建立完善的監(jiān)控系統(tǒng)

針對(duì)單位內(nèi)部審計(jì)部門，可以給予他們特別的獨(dú)立地位，對(duì)于其成本控制可以另行控制。對(duì)審計(jì)部門和其他部門的文化要進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一，使每個(gè)部門都能積極配合審計(jì)部門的工作，更有效地開展預(yù)算管理工作。

4．績效考核

在事業(yè)單位中，可以將員工的績效考核加入審核指標(biāo)中。水務(wù)部門可以針對(duì)績效進(jìn)一步規(guī)定各項(xiàng)預(yù)算的額度指標(biāo)，按照以群眾的根本利益、實(shí)際情況以及權(quán)責(zé)制度等角度對(duì)各個(gè)部門和員工進(jìn)行考核。在執(zhí)行預(yù)算過程中，針對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的部門和員工，可以設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于沒有完成指標(biāo)或完成程度不好的部門和員工，可以設(shè)立適度的懲罰機(jī)制。

總的來說，無論是水務(wù)部門還是事業(yè)單位，兩者的預(yù)算管理都有很多共同點(diǎn)，在和基礎(chǔ)上針對(duì)不同部門的特征進(jìn)行修改，通過預(yù)算編制的出臺(tái)和各個(gè)部門的嚴(yán)格執(zhí)行，水務(wù)部門的預(yù)算管理一定會(huì)有很大的改善[5]。

四、結(jié)束語

本文對(duì)水務(wù)部門的預(yù)算工作做了分析，從工作中存在的問題和預(yù)算編制的意義角度出發(fā)，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)狀和水務(wù)部門的工作特征，提出了一些提升預(yù)算管理的措施。