新時代高校信訪法治化建設的思考

羅 芳

（太原科技大學校長辦公室，山西 太原 030024）

信訪工作是高校推進依法治校的重要一環(huán)，將信訪納入法治化軌道，是解決群眾問題、化解師生矛盾的應有舉措，也是推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

一、新時代高校信訪工作現(xiàn)狀

以山西省K大學為例，高校信訪呈現(xiàn)如下特征：1.近5年信訪數(shù)量有所上升。信訪內容涵蓋面廣，教師的信訪訴求如職稱評定及福利待遇方面時有發(fā)生，學生的信訪訴求如學位評定、考試紀律、獎懲處理等方面時有發(fā)生。重復信訪數(shù)量增加，易形成信訪積案。2.信訪情況復雜、辦理難度加大。有些信訪是由于歷史遺留問題導致，而當前的制度依據(jù)已不同以往。多數(shù)高校信訪工作部門的職能定位是負責信訪的協(xié)調、督辦與查處，當發(fā)生復雜信訪事項時職能部門之間的溝通協(xié)調處理機制不夠暢通。3.信訪發(fā)生頻次快、容易引發(fā)輿情。隨著信息技術的顛覆式發(fā)展，信訪渠道多如校園網(wǎng)址、校長信箱等，信訪方式多樣、便利且成本低廉。近年來高校里發(fā)生的重復信訪、鬧訪、越級上訪等現(xiàn)象，給辦學秩序帶來了不少負面影響。

二、高校信訪頻發(fā)的原因分析

（一）“人治”與“法治”的文化沖突

信訪作為糾紛非訴訟解決方式，極具鮮明的特征。從歷史淵源看，信訪問題的本質是法治問題，上訪與古代直訴制度類似。［1］中國古代封建社會建立的是高度的集權體制，地方上行政長官兼具司法職能，于是便形成了一種特殊的法治文化現(xiàn)象，即有事告官，官要為民做主。民眾發(fā)生冤情總是寄希望于遇到一個清廉的“官老爺”以向他陳訴冤情，而不是先想到尋求法律救濟。某些時候地方上的行政官也解決不了問題，所以古人還發(fā)明了路鼓、肺石、詣闕上書等方式直接向皇帝反映冤屈。古代由皇帝直接干預司法、人治高于法治的治理模式確實對平反冤假錯案起到了一定積極作用，但也逐漸令民眾把上書上訪固化成了解決紛爭的定勢思維。這種人治大于法治的思想在中國歷史上深植了數(shù)千年，以至于在社會主義法治建設和司法獨立運行的今天，有些民眾發(fā)生糾紛唯官唯上，信訪不信法。

（二）制度建設與執(zhí)行的行政沖突

在研究山西省K大學近年來各類信訪中發(fā)現(xiàn)，首先，高校的制度建設尚不健全，有些問題的處理缺乏制度依據(jù)或者現(xiàn)有制度已不適用新的形勢。其次，高校重大決策、制度制定前，存在未開展合法性審查或未征詢民意的現(xiàn)象。制度執(zhí)行中出現(xiàn)偏差也是造成信訪的原因之一。歸根到底，還是法治意識有所欠缺，在處理問題前未運用法治思維和法治方式。處在綜合改革發(fā)展中的高校，目前的制度建設已駛入“快車道”，在出臺相應制度的同時也亟須加快對配套執(zhí)行規(guī)范的制定。

（三）司法救濟與信訪的“成本”沖突

在法治社會，司法救濟是當事人權益受損后的一個重要糾紛解決方式，但是任何國家司法都不能解決一切社會矛盾。［2］首先，從司法救濟的功能上看，法院受理案件范圍是有限的，不是所有的糾紛都符合法院受理的條件。其次，從司法救濟的程序上看，起訴立案需要具備一定的條件，必須呈書面訴狀遞交法院，預付訴訟費等。司法救濟程序從啟動到執(zhí)行可能要經(jīng)歷較長時間，由于法律的嚴肅性程序上也更復雜，需要當事人在時間、精力、經(jīng)濟方面的投入，當事人多會對司法救濟產(chǎn)生畏難情緒，認為司法維權成本高因而選擇信訪途徑。

三、高校信訪法治化建設的對策

（一）樹牢法治思維和法治權威

轉變“人治大于法治”的思想認知是處理信訪問題的關鍵。新時代學校要持續(xù)開展法治宣傳教育，要在全校樹立法律權威，令師生認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是應模范遵守的行為準則。要營造師生辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環(huán)境，讓法治方式成為師生自覺的行為選擇，形成學法、懂法、守法、用法的法治文化氛圍。綜合運用傳統(tǒng)媒體和新媒體手段如校網(wǎng)站、校廣播、公眾號等，深入宣講解讀信訪法律法規(guī)，以案說法，引導師生正確認識實現(xiàn)權益的途徑，提高師生依法信訪意識，能夠依照信訪制度規(guī)定，采取合法信訪方式，理性表達訴求。

（二）強化制度建設和制度執(zhí)行

以學校章程為綱，構建系統(tǒng)完備的規(guī)章制度體系，這是依法治校的重要內容，也是從根源上預防和減少信訪問題發(fā)生的重要舉措。［3］完善高校制度建設，把學校所有管理工作納入法治化建設軌道，確保各項工作都有制可依、有規(guī)可循、有序可行，將依法治教、依法辦學、依法治校落到實處。在制度執(zhí)行上，堅持定期開展規(guī)章制度規(guī)范性審查，確保用制度管人管事實現(xiàn)全覆蓋、常態(tài)化，對校內各單位執(zhí)行章程和規(guī)章制度情況狠抓落實。建立重大決策事前合法性審查機制，通過事先專家論證、法律風險評估、審核等，確保學校決策的依法合規(guī)、程序正當，在源頭上減少信訪矛盾。

另外還需健全師生權益的救濟機制，構建多元化的校內糾紛解決體系。除信訪制度外，仍要重點完善校內其他權益救濟制度如師生申訴的規(guī)則與程序等，探索建立校內救濟與司法救濟、行政救濟合理銜接的機制，提供師生多種路徑解決問題，也能減輕高校信訪事務壓力。踐行“以師生為中心”的理念，引導師生通過法定程序、法律途徑理性化解糾紛，真正讓廣大師生從法治應用中依法維權。

（三）健全信訪法治化辦理機制

健全高校信訪辦理流程，對信訪事項的受理、處理和辦結等一般過程和條件等作出科學、詳盡的規(guī)定。在各院系、各職能部門之間建立信訪工作協(xié)同配合機制，通過設置信訪工作聯(lián)絡員，對信訪綜合管理部門轉發(fā)的信訪事件形成快速反應，搭建“大信訪”格局。對于重大復雜的信訪問題，執(zhí)行包案領導制，成立專門工作組，形成高效、暢通的協(xié)同處理機制。對于信訪人無理取鬧、纏訪、妨礙正常教學和工作秩序的行為，積極協(xié)調高校警務站人員進行相應治安處理。

健全涉法涉訴信訪分類辦理機制。對于師生群眾提出的信訴訪求，信訪工作部門要先做好登記、按職責范圍和法定途徑梳理甄別，若是已經(jīng)、正在或依法應當以訴訟、仲裁或行政復議解決的訴求，明確告知信訪人向有關機關提出；屬于可依法通過訴訟、仲裁等司法途徑解決的，向信訪人提出可以選擇司法救濟途徑的解決建議，逐步落實訴訪分離的分類處理機制。［4］

（四）組建專業(yè)化信訪工作隊伍

專業(yè)化信訪工作隊伍是高校開展信訪法治化建設的組織保障，也是治理信訪問題的重要一環(huán)。一方面，高校信訪工作機構須配備具有法學專業(yè)背景和法律實務經(jīng)驗的專職工作人員，具備條件的還可從校法學院聘請法學教師作為兼職信訪工作人員，同時引進專職律師參與信訪工作，對信訪人進行引導和疏導，既能幫助其依法維權，也能增強信訪工作的法律含量。另一方面，高校也應對信訪工作人員進行常態(tài)化業(yè)務培訓，提高其化解糾紛的能力。信訪問題是否能夠依法依規(guī)、妥善解決，某種意義上而言是完全依賴于信訪工作人員的法治意識與業(yè)務能力的。

（五）構建信訪預警和風險防控機制

立足于源頭，構建信訪預警機制。高校信訪工作部門要及時編制信訪工作臺賬，梳理出高校信訪工作的規(guī)律和特點，結合學校推進的重點工作展開分析研判，自上而下對學校各院系、各部門進行定期排查與專項排查，對容易發(fā)生糾紛的問題事先制定預測、預警和預防方案。對已發(fā)生的信訪事件進行動態(tài)跟蹤，加強與涉訪部門的聯(lián)動配合，以化解矛盾為導向、服務群眾為根本，確保信訪問題不擱置，矛盾糾紛得到實效化、高效化解決。

建立重點領域風險防控機制，編制“三重一大”重大決策、干部任免、招生錄取、人才引進、違規(guī)違紀處理等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的風險防控清單，指定專人專題研究和推進，為全面提升學校內部治理水平和風險防范能力奠定良好制度基礎。