行政公益訴訟訴前程序的完善

李秋萍

（云南師范大學(xué)，云南 昆明 650000）

自2014年“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來(lái)，訴前程序作為行政公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)被理論界和實(shí)務(wù)界所關(guān)注。學(xué)者們從概念、功能、構(gòu)成要件等方面對(duì)其進(jìn)行了一定深度的研究，實(shí)務(wù)界通過(guò)個(gè)案進(jìn)一步豐富了訴前程序的規(guī)則。然而從實(shí)踐的情況上看，訴前程序在調(diào)查保障、程序規(guī)則等方面亟需完善。結(jié)合實(shí)踐情況，理性分析其制度建構(gòu)中存在的主要問(wèn)題，探究相應(yīng)的完善建議具有重要意義。

一、開(kāi)拓與建構(gòu)：訴前程序的立法解讀

“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”［1］。為確保這一定位的有效落實(shí)，《行政訴訟法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦案規(guī)則》）等對(duì)訴前程序的啟動(dòng)、實(shí)施等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定，形成了具有我國(guó)特色的訴前程序制度。

（一）訴前程序的目的是保護(hù)公益，即國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。立法中的“等”應(yīng)作“等外”來(lái)解釋。［2］鑒于此，能夠適用訴前程序的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)包括：1.立法明確規(guī)定的四個(gè)領(lǐng)域：（1）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)；（2）食品藥品安全；（3）國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)；（4）國(guó)有土地使用權(quán)出讓。2.公益可能受到損害的其他領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)等。

（二）訴前程序的啟動(dòng)主體為檢察機(jī)關(guān)，除此以外的組織或個(gè)人無(wú)權(quán)啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、代表公共利益。這一特殊地位決定了檢察機(jī)關(guān)的建議能夠獲得行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同，不必啟動(dòng)行政訴訟、即可在訴前程序糾正違法行政行為，以相對(duì)較低成本督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。

（三）訴前程序有其特有的流程或步驟。主要包括發(fā)現(xiàn)案件線索、立案、調(diào)查、提出檢察建議和督促履職。《辦案規(guī)則》對(duì)此作了較為具體的規(guī)定。

（四）訴前程序與行政訴訟的銜接。訴前程序并非獨(dú)立存在，其被嵌于行政公益訴訟中，以后續(xù)可能啟動(dòng)的行政訴訟為保障：為了防止成為行政訴訟的被告甚至敗訴，行政機(jī)關(guān)會(huì)較為積極地在法定期限內(nèi)糾正違法行為，從而確保訴前程序的實(shí)效性，避免檢察建議陷入“紙老虎”的尷尬境地。［3］

（五）訴前程序的原則性與靈活性。一般情況下，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的兩個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)依法履職，并以書(shū)面的形式回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。但緊急情況下，如公益受損情況繼續(xù)擴(kuò)大的，應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。此外，在發(fā)現(xiàn)線索、立案調(diào)查、督促履職等方面，檢察機(jī)關(guān)可結(jié)合其他檢察業(yè)務(wù)，采用發(fā)放問(wèn)卷、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等靈活方式進(jìn)行。

二、踐行與充實(shí)：訴前程序的司法實(shí)踐

從2015年試點(diǎn)開(kāi)始，各地檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)訴前程序的實(shí)施。從2017年7月到2019年9月，適用訴前程序的案件為187565件，而同期提起訴訟的案件為6353件。［1］通過(guò)對(duì)2018年以來(lái)最高人民檢察院發(fā)布的行政公益訴訟典型案例的分析，可以看到訴前程序的立法規(guī)定在實(shí)踐中被豐富和充實(shí)。

（一）拓展適用范圍。隨著檢察機(jī)關(guān)“積極穩(wěn)妥拓展”行政公益訴訟適用范圍［4］，一方面，立法中關(guān)于訴前程序適用范圍的“等”被具體化——訴前程序被適用于騷擾電話(huà)治理、個(gè)人信息保護(hù)、傳統(tǒng)村落保護(hù)、英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)、軍事安全與軍用設(shè)施保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、安全生產(chǎn)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域。另一方面，立法明文規(guī)定的可適用訴前程序的四大領(lǐng)域被具體化。如國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)包括涉及環(huán)境保護(hù)稅、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金、學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、扶貧項(xiàng)目補(bǔ)貼、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的案件。［5］

（二）細(xì)化程序規(guī)則。就線索發(fā)現(xiàn)而言，行政公益訴訟案件線索的來(lái)源較為多樣，有群眾舉報(bào)、人大代表轉(zhuǎn)交、社會(huì)組織反映、新聞媒體報(bào)道、網(wǎng)站輿情分析、審計(jì)報(bào)告、檢察機(jī)關(guān)辦理的其他案件、專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)等。就調(diào)查取證而言，調(diào)查方式較為靈活，不僅包括現(xiàn)場(chǎng)勘查、詢(xún)問(wèn)、走訪、監(jiān)測(cè)、鑒定、評(píng)估、咨詢(xún)等，還包括無(wú)人機(jī)航拍、衛(wèi)星林相圖比對(duì)、GPS定位測(cè)量、激光測(cè)距、定量遙感等技術(shù)手段。此外，檢察機(jī)關(guān)積極借助第三方力量，通過(guò)向人大、政協(xié)委員、群眾發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式，明確監(jiān)督對(duì)象、厘清履責(zé)內(nèi)容、消除法律認(rèn)識(shí)分歧、確認(rèn)履責(zé)狀態(tài)，在確保檢察建議質(zhì)量的同時(shí)，有效地促進(jìn)了國(guó)家機(jī)關(guān)之間、國(guó)家機(jī)關(guān)與群眾之間的溝通協(xié)調(diào)，為檢察建議內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。在與行政訴訟的銜接上，檢察機(jī)關(guān)并非僵化執(zhí)行立法規(guī)定，以盡量在訴前程序促使行政機(jī)關(guān)盡職履責(zé)為目的，根據(jù)案件實(shí)際情況進(jìn)行一定調(diào)整，如“某省砂石企業(yè)違法占地破壞資源環(huán)境案”中，行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)完成整改，檢察機(jī)關(guān)綜合考慮履職意愿和履職障礙，合理延長(zhǎng)整改期限。［6］

（三）延長(zhǎng)監(jiān)督戰(zhàn)線。首先，提出檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)盡職履責(zé)。其次，檢察機(jī)關(guān)還積極開(kāi)展“回頭看”，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取整改效果意見(jiàn)，評(píng)估辦案效果，提高檢察監(jiān)督實(shí)效。［7］最后，以個(gè)案推進(jìn)類(lèi)案處理，擴(kuò)大監(jiān)督效果。如廣東省江門(mén)市江海區(qū)人民檢察院針對(duì)人臉識(shí)別門(mén)禁系統(tǒng)引發(fā)的個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題，在向公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議、督促其切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，聯(lián)合相關(guān)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)了監(jiān)管涉及人體生物特征的安全技防系統(tǒng)的地方規(guī)范性文件，以個(gè)案為契機(jī)推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)制度的發(fā)展。［8］

三、豐富與發(fā)展：完善訴前程序的技術(shù)進(jìn)路

盡管訴前程序發(fā)揮著保障公益、促進(jìn)依法行政的積極作用，但仍存在一定問(wèn)題亟待解決。針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善當(dāng)前立法。

（一）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)。總的說(shuō)來(lái)，訴前程序中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的相關(guān)立法仍有不足，導(dǎo)致實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)相關(guān)事實(shí)的效能大多取決于檢察機(jī)關(guān)承辦人員個(gè)人的辦案能力。鑒于此，在總體上，應(yīng)按照比例原則配置檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的方式、措施和手段。要避免檢察機(jī)關(guān)將訴前程序的調(diào)查手段、措施與行使刑事偵查權(quán)中的調(diào)查手段、措施混用。［9］此外，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證措施、手段的規(guī)定，完善保障制度，尤其是補(bǔ)充規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員以外的有關(guān)組織和個(gè)人違反配合義務(wù)的法律后果。

（二）完善訴前程序的程序性規(guī)則。1.充分考慮行政管理工作的復(fù)雜性，調(diào)整行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限，不宜簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地規(guī)定為兩個(gè)月。此外，履行職責(zé)的期限還應(yīng)當(dāng)扣除評(píng)估、鑒定等期間。2.按照正當(dāng)程序的原理，在正式作出檢察建議前，應(yīng)將“聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)和有關(guān)人員的陳述、意見(jiàn)和辯解”作為必經(jīng)環(huán)節(jié)。3.完善檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行檢察監(jiān)督的同時(shí)，注意發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等機(jī)制的作用。

（三）明確依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)是訴前程序的關(guān)鍵性問(wèn)題，決定了訴前程序的啟動(dòng)和后續(xù)程序的推進(jìn)。行政訴訟法有關(guān)行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，理論界也形成了“多種觀點(diǎn)”①代表性觀點(diǎn)主要包括實(shí)質(zhì)性履行標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)合法標(biāo)準(zhǔn)、行為過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)與后果主義標(biāo)準(zhǔn)、綜合性標(biāo)準(zhǔn)等。。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了積極探索，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷通常包括行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，是否全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止不法行為，行政監(jiān)管與刑事訴訟的平行推進(jìn)、行政機(jī)關(guān)的履職意愿、公共利益是否持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。基于最大程度發(fā)揮訴前程序糾正違法行為的功能，本文認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的判斷應(yīng)包括如下要件：1.行政機(jī)關(guān)具有何種法定職責(zé)。行政法規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定大致可分為兩種情形：第一，僅概括性的規(guī)定行政機(jī)關(guān)在某一領(lǐng)域的職權(quán)和職責(zé)，并未具體規(guī)定行政機(jī)關(guān)需要實(shí)施的措施、方式或手段。第二，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政管理中需要實(shí)施的措施、方式或手段，如查封、扣押。但對(duì)實(shí)施程序的規(guī)定詳盡程度不盡相同。確定行政機(jī)關(guān)前述職責(zé)的依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件、三定方案、權(quán)力清單等。2.行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，需要區(qū)分不同情況結(jié)合有關(guān)行政機(jī)關(guān)職責(zé)的立法規(guī)定作出判斷。3.履行法定職責(zé)的效果如何，如違法行為是否被制止、公共利益受到侵害的狀態(tài)是否終止。4.阻卻事由。即不可歸咎于行政機(jī)關(guān)的事由，如不可抗力。若因此類(lèi)事由未履行法定職責(zé)的，行政機(jī)關(guān)不需要承擔(dān)法律責(zé)任。在對(duì)前述要件進(jìn)行評(píng)估和判斷的過(guò)程中需要注意：第一，行政管理工作的復(fù)雜性導(dǎo)致特定領(lǐng)域事項(xiàng)的行政管理工作需要由多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)，如食品安全管理。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的判斷需要關(guān)注特定領(lǐng)域行政管理工作的分工和協(xié)調(diào)。第二，在行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的確定上，既要考量立法的明確規(guī)定，還要注意基于立法的原則性規(guī)定衍生出的職責(zé)，如采取鼓勵(lì)、建議、提示等措施。第三，要綜合行政機(jī)關(guān)的人力、物力、財(cái)力以及行政公益訴訟案件復(fù)雜程度等判斷行政機(jī)關(guān)是否充分履行了法定職責(zé)。