法治化背景下公安執法規范化的思考

常 靜 王亞偉

（新疆警察學院，新疆 烏魯木齊 839100）

建設法治公安最重要的就是使公安機關執法規范化。執法規范化是公安執法的生命線。［1］法治在本質上是一種實踐理性，建設法治公安必須要經過不斷的探索。

一、公安執法規范化與法治之間的關系

（一）公安執法規范化不僅是法律的細化，更是嚴格執法的內在要求

要想實現公安執法規范化，就必須在法治的范圍內進行，以法治為基礎為前提，因為公安執法規范化是法治的重要組成部分。公安執法規范化是在法律的框架內，對執法活動進行程序化與標準化建設。［2］在公安執法規范化的內容中，很大部分都是對于現有法律制度的細化、具體化。同時，在公安執法規范化的內容中，還有一部分是在法律規范中沒有作出具體的規定，這一部分內容是由公安機關內部設立一些嚴格的執法制度進行明確。

在公安執法規范化建設過程中，公安機關還設立了一些更加嚴格的內部規章制度，其由來實際上就是將外部監督以及制約制度進行內部轉化，從而形成了內部規范制度。從性質出發而言，這是一種自我監督，進行風險內控的行為。

（二）公安執法規范是一個體系，法律規范是其中最重要的部分

法律規范僅僅只是公安執法規范化體系當中一個重要的組成部分，并非整個體系的全部。公安執法規范化體系是一種存在多屬性的行為規范綜合體。

法律規范、內部管理規范以及紀律規范是公安執法規范的三大組成部分。法律規范是公安執法的基礎，內部管理規范是指引公安機關及人民警察執行現行有關法律、行政法規、司法解釋、部門規章規定的內部規范，紀律規范是對公安執法行為的約束。在這三大規范中，特點最為突出的要數內部管理規范。對外而言，這一規范并不具有法律效力，我們從公安部頒布的《公安機關執法細則》中就能夠發現，其中有這樣一句話：“僅限公安機關內部適用，不得在任何法律文書中引用”，由此說明其對外并不產生法律效力。因此，內部管理規范是一種存在于法律之外的對公安執法行為作出管理的規定，其施行主要依靠對執法人員的管理和考核，通過獎懲實現對執法者的管理。這三大規范共同構成公安執法的全部規范體系。

（三）追求法律效果和社會效果的統一是法治的要求，更是公安執法規范化義不容辭的責任

公安執法，首先要強調的是要嚴格依法執法，確保法律效果的實現。所謂法律效果是指公安機關通過執法活動處理具體案件所產生的客觀影響，它強調合法、公平、公正。執法工作還要注重社會效果，社會效果是社會公眾對公安執法工作的評價，以及對社會產生的正反兩方面的影響。因為公安執法就是對某些社會關系的調節，其目的是恢復原有正常的社會關系。執法工作的法律效果和社會效果具有一致性，是統一的。在公安執法過程中，必須要以維護國家安全，確保社會秩序穩定，保障人民生命財產安全這一目的為出發點。

二、公安執法規范化建設繼續推進的法治化要素

（一）健全保證憲法全面實施的體制機制

依法治國，必須要以憲法為基礎。憲法的要求要轉化為社會生活現實，公安執法是具體方式之一。要保證憲法在公安執法中得到貫徹，方式之一就是對公安執法規范的違憲審查。目前我國的憲法監督制度在具體的運作過程中還存在著違憲審查權的行使過于分散，對法律、規章等法律形式如何進行違憲審查缺乏明確的規定；違憲審查的啟動程序、審理程序和審理結果方面的規定相對比較抽象等問題。因此，要完善能夠真正維護國家法制統一、約束政府權力、保障公民自由的憲法監督機制。通過完善嚴密的監督，從而嚴格落實憲法，促進合憲性的審查，不斷加強備案審查制度以及能力的建設，實現對違憲規范性文件的糾正或者是撤銷。通過加強對公安機關的部門規章、規范性文件審查，加強對各級公安機關內部規范性文件的法治合憲性審查，以此確保憲法實施，維護法制統一。

（二）完善公安工作立法

高質量的法律法規體系，是公安執法的基礎和保障。為了確保公安立法的質量及效率，必須要做到民主立法、科學立法以及依法立法。在立法的過程中，需要吸收多方參與監督，實現黨委領導、人大主導、政府依托。堅持“既統一又多層次的”立法體制，構建以憲法為統帥，以《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》等為主干，以公安部規章和規范性文件為重要組成部分的公安執法體系。

對于公安執法工作，無論是公安部還是地方各級公安機關，都制定了大量的執法規范化文件。這些文件是公安民警在日常執法過程中的直接依據。確保這些規范化文件具有合法性、科學性、合理性尤為重要。因此在制定過程中，一定要有相應的細化程序出臺。另外，在對立法細化的過程中，要堅持遵循合憲和法制統一原則、民主原則和科學原則；細化應當依照法定的權限和程序，以上位法為依據，維護法制統一；要保障人民群眾通過多種途徑參與進來，集中和反映人民的智慧、利益、要求和愿望；要注意法律規范的明確、具體，具有針對性和可執行性。法律規范不明確，執法者的自由裁量權就會擴大，法律的權威和效能就會降低。同時，逐步推動適應機構改革的公安法律法規及相關制度的立、改、廢工作，針對打擊新型違法犯罪，要及時制定完善執法制度為基層執法提供更加健全完善的執法依據和操作性強的執法指引。［3］

（三）執法公開、公正，保障人民利益

執法公開可以避免暗箱操作，防止腐敗蔓延。執法公開是保障執法公正的有效途徑。公開、公正就是為了保障人民利益。公安執法規范化是法治的一部分，因此，需要堅持以保障人民利益為根本，注重人權法治保障，確保人民權利的實現，以此引導人民爭做憲法和法律的遵守者、崇尚者以及捍衛者。同時，執法活動要嚴格依法，嚴禁越權；要做到適當、合理、公平、公正，符合法律的基本精神和目的，并且執法要有正當程序，遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時限，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，合法、合情、合理。

（四）加強公安執法監督

有效的執法監督是實現確保執法規范化的重要手段。構建嚴密的執法監督體系是執法監督應有的內容。公安執法監督要內外相結合。外部監督，以國家機關監督和社會監督相結合，讓權力機關、司法機關、行政機關、監察機關、政黨、社會組織、社會輿論、人民群眾都參與進來。同時，要加強保障人民群眾監督權利渠道的暢通，讓人民群眾成為公安執法監督的一股重要的實在力量。內部監督，是督查制度、法制部門監督制度、公安行政復議制度、公安賠償制度、職務回避制度互相配合，使公安機關執法辦案的內部監督制約機制有效運轉起來，使案件倒查制、錯案責任追究制等內部監督制約機制落到實處。外部監督和內部監督相結合，構建全方位的執法監督體系。執法監督最為重要的是在監督的具體執行上，要做到確保執法辦案全流程都能夠得到監督，監督不留死角，執法過程可查詢，可追溯。

三、公安執法規范化建設繼續推進的其他要素

（一）建立科學的、具有可持續性的執法培訓制度

公安機關要建立一套科學的、具有可持續性的執法培訓制度。一是強化制度保障。完善培訓制度，要將培訓成績納入日常考核，與獎懲掛鉤。二是要明確培訓的目標定位。培訓要使每一名參訓人員明確此次培訓的目標，明確努力方向。培訓要因人而異，因崗位而異，確保學有所獲，避免流于形式。三是培訓要堅持定期長期原則。培訓要定期長期堅持，只有如此才能使執法者的素質不斷得到提高。

（二）強化執法者的法律意識、規范意識

目前，部分公安民警還存在著執法理念不到位的情況，集中表現為實體程序并重、執法公正文明、執法為民思想不牢固。執法人員作為公安機關執法規范化建設中的基本要素，其規范意識、法律意識是實現執法規范化的重要出發點。公安民警作為執法者，需要具備良好的法治思維。法治思維是規則思維，是平等思維，是權力受制約思維，是程序思維。在一個法治國家當中，所有涉及法律適用的問題，都應當以法治思維來進行觀察、分析以及解決。

四、結語

進行公安執法規范化建設，必須將相關的規范制度全面落實到公安工作的全過程，真正意義上實現公安執法規范化，讓公安機關成為法治忠實的踐行者，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。