生態環境保護法律法規全面有效實施策略研究

宋博納

（1.中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088；2.集寧師范學院政法與歷史文化學院，內蒙古 烏蘭察布 012000）

“生態安全”是一個很宏觀的概念，其包括了環境安全、資源安全、人民生命健康安全等，涉及內容涵蓋了自然界、人類社會、人類個體等多個領域內容，是當下我國生態環境保護立法正當性的來源。［1］

在第一次工業革命之前，人類對社會的改造能力較弱，生態問題并不顯著，因此關于生態保護的研究尚未發展，第一次工業革命之后，人類社會生產力大幅度提高，對自然界的探索能力和改造能力顯著增強，尤其是在煤炭資源的大量開發和應用后，生態環境問題日益顯著，特別是在倫敦藍霧事件、酸雨事件之后，國際上出現了一大批環境保護主義者，生態環保的理念開始登上世界舞臺。［2］雖然生態環境環保理念誕生并有所發展，但由于生態環境問題尚未造成嚴重的損失，大部分國家普遍不重視環保問題，生態安全問題未能引起重視，生態破壞仍在持續發展。直至20世紀80年代，全球性生態危機的出現，如厄爾尼諾現象、臭氧空洞問題、全球變暖效應等，國際社會開始普遍關注生態保護問題，生態安全的概念被正式提出。［3］

1998年我國第一部與生態環境保護相關的法律法規正式出臺，《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》［4］的出臺和施行標志著我國生態環境法律保護的誕生，也標志著我國生態環境保護正式進入立法保護領域。隨后的二十年內，我國共出臺了六部法律、四部法規、十二件規章用于加強生態環境的立法保護，但在早期的圓明園防滲工程一案中，我們不難發現法律法規對于生態環境的保護是有局限的，法律法規能夠實現的生態安全只是相對安全，想要實現生態安全必須要從立法保護、司法保護、普遍監督、廣泛參與等多方面入手，建立相對完備的法律法規體系、法律法規執行體系，才能將生態安全落在實處，才更好地實現社會主義生態文明。

一、生態環境保護的法律界定

在立法領域，生態環境保護的正當性來源于生態安全，［5］這是20世紀80年代全球化生態危機出現之后誕生的一個概念，由早期的環境主義者提出，后來被各國理論法學者、法理學者擴充并發展為一個法律概念。

根據國際上的法理學研究成果，［6］法律領域的生態安全的概念極為寬泛，指的是人在生活、健康、安樂、基本權利、生活保障、必要資源、社會秩序、人類適應等各個方面的能力不受到生態環境威脅，具體包含了自然生態安全、社會生態安全和經濟生態安全三個主要領域。生態安全是生態環境保護立法的正當性來源，那么我們從生態安全的界定中不難推斷出生態環境保護在法理學領域的界定，即為了實現生態安全、構建適合人類生存的社會環境、建設社會主義生態文明的法律法規體系。［7］

二、我國現有生態環境保護法律法規體系

我國環境保護法律法規體系由三個層次組成，其中環境保護法律層次最高，為生態環境保護規定的最高位階，其次是環境保護法規，為生態環境部保護規定的次高位階，最后就是我國生態環境保護法律法規中特有的環境保護標準，為環境保護法律法規的最低位階。

根據我國法律相關規定，［8］國家環境保護法在生態環境保護相關法律法規體系中處于最高位階，法律位階高于行政法規，行政法規高于行政規章。同時，在實際的生態環境保護實務中，我國批準的和參加的國際環境公約和協定的效力高于國內生態環境保護相關法律法規。其次，國內生態環境保護法律法規的一般適用原則為：特別法優于一般法，新法優于舊法。

其次，由于生態環境法律法規的制定目的并非為了解決平等民事主體之間或公民和政府機關之間的矛盾，而是為了最廣大群眾的利益、服務于全人類的生存空間，因此在生態環境保護法律法規體系中存在與法律位階原則相悖的特殊規定。如地方可以規定比國家更加嚴格的污染物排放標準，且應當適用；但在與生態環境相關的訴訟中，法律效力仍屬于最高位階，其次是行政法規，然后是部門規章，最后是環境保護規范性文件。執行時則需要根據地方標準和國家標準的嚴格程度差異進行選擇，一般來說選取合理且更嚴格的標準為執行標準。

（一）憲法

憲法由國家最高權力機關制定，其規定了國家的根本制度，是我國法律法規體系中位階最高的法律規范，其他一切法律均應以憲法為依據，不得與憲法相抵觸，若存在抵觸則該法律規定自始無效。

我國憲法中對生態環境保護進行了明確規定，《中華人民共和國憲法》第九條：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第二十六條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”

憲法關于生態環境的相關規定奠定了我國生態環境保護工作的基調，明確我國生態環境保護的任務，在我國生態環境保護法律法規體系的建立和健全中發揮著指引作用，是我國生態環境保護法律法規制定的重要依據。

（二）《中華人民共和國環境保護法》（基本法）

1989年12月我國第一部環境保護法開始施行，早期本法共6章47條，是我國最早的生態環境保護法律文件。《中華人民共和國環境保護法》標志著我國生態環境保護法律法規體系建設邁出了第一步。本法規定了我國生態環境保護的管理體制，形成了國務院領導、縣級以上政府主管、其他行政機構配合的生態環境監督管理體制；同時本法明確了我國生態環境保護的范圍和具體內容，明確了生態環境保護工作應當貫穿于土地、礦產、林業、農業、水利等各個領域，公安、交通、鐵道、民航、農業等相關部門均應承擔生態環境保護的責任，堅定落實生態環境保護工作。

同時《生態環境保護法》建立起了生態環境保護的監督管理制度，是我國當下依法保護環境的重要依據，如環評制度、三同時制度、收費排污制度、主要污染物排放申報登記制度等，這些制度自20世紀80年代一直沿用至今，在當前生態環境保護工作中發揮著重要作用。

（三）污染防治法（單行法）

污染防治法是我國生態環境保護法律法規體系的重要組成內容，我國先后出臺了《水污染防治法》《放射性污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》等污染防治法。

污染防治法是我國生態環境保護法律法規體系的重要組成內容，也是我國最常見的、最普遍的生態環境保護法律單行法命名形式，其是對污染物類型進行分類后，以憲法、環境保護基本法為主要依據制定的單行法，是憲法和基本法的具體化。我國污染物防治法詳細規定了具體污染物的類型以及不同類型污染物的處理工藝和防治標準等關鍵內容，在我國生態環境保護工作中發揮著重要作用。

（四）自然及資源保護法（單行法）

自然及資源保護法和污染防治法均屬于我國特色的生態環境保護單行法，我國先后出臺了《水土保持法》《野生動物保護法》《森林法》《漁業法》《礦產資源法》《草原法》《土地管理法》等自然及資源保護單行法。

與污染防治法不同，自然及資源保護法是從自然資源的角度制定的法律，其出發點是通過保護、減少損耗的方式來維持自然生態的平衡，從而實現生態環境保護的目的，與污染防治法是兩種類型的生態環境保護單行法律。

（五）環境保護行政法規

行政法規是除法律以外的最常見的具備法律性質的規范性文件，也是我國社會主義法律體系的重要組成內容，與生態環境保護相關的行政法規主要有國務院發布的環境保護行政法規，如《城市綠化條例》《自然保護區條例》《基本農田保護條例》等；還有國務院各部委施行的部門規章、地方人大及地方政府制定的生態環境保護相關規范、文件等。

（六）關聯法律文件

除了生態環境保護專項法律法規外，還有許多法律法規與生態環境保護相關，如《刑法》《民法典》《消防法》《防疫法》等這些單行法中也涉及了與生態環境保護相關的內容。

（七）環境標準

環境標準是我國生態環境保護法律體系的特色之處，是我國獨創的生態環境保護法律模式，指的是特定污染物的排放標準、特定類型企業的生產標準、環境基本標準等。環境標準不以法律法規的形式存在，但其具備與法律法規同等的約束力和強制力，違反環境標準將承擔相應的法律責任。

（八）國際環境保護公約、協定

國際公約是調整國與國及調整由主權國家參加的國際組織與國家之間的關系。中國政府為保護全球環境而簽訂的國際公約，是我國承擔全球環境保護義務的承諾。國際公約的效力高于我國國內法律（我國保留的國際法條款除外）。

三、生態環境保護法律法規全面實施的思考

（一）事實判斷的困難

從內容上來說，生態環境保護是一個很龐大的范疇，立法與司法的目的則在于保護生態環境不受到破壞。但是生態環境破壞的概念很難從法理層面予以界定，而無法準確界定生態環境破壞的概念就無法有效明確生態環境保護法律法規的適用問題。

從邏輯角度來說，任何不利于生態環境改善的行為均屬于對生態環境保護理念的違背，那么凡是可能對生態環境造成不利影響的行為都認定為違反生態環境保護法律法規，這種價值判斷思路又過于嚴苛。

而關于是否構成生態環境破壞的判斷又兼具主觀性和客觀性的雙重特征，這也增加了對于行為價值判斷的難度。舉個例子來說，張三將垃圾進行分類并丟進了垃圾桶里，這種行為應當是合理、合法且符合生態環保理念和大部分城市管理規范；張三未將垃圾分類且把垃圾隨機堆放在公寓樓下，此時張三的行為不合理、不合乎環保理念、不符合城市管理規范，雖然會給生態環境造成不利影響，但并不能將其行為評價為生態環境破壞，垃圾不分類且隨意堆放的行為不能上升到法律層面進行評價；假如張三的垃圾中存在具備放射性的物質并將垃圾堆放到水體附近，結果導致水體污染、生物大量死亡，這種情況在法理上、情理上被認為違反了生態環境保護相關法律，其應當受到法律制裁；但如果張三擁有大量的具備污染生態環境效能的污染物，并將其打包放在自家保險柜里，張三保險柜中的物質具備造成生態環境破壞和社會危害的可能，我們得知了這種可能，但并不能將這種“持有”行為評價為違反生態環境保護相關法律法規，張三也不會承擔相應的法律責任。

因此從某種程度上來說，違反生態環境保護法律行為的事實判斷和價值判斷主要采用“結果論”的觀點，大多根據當事人的行為是否在事實上造成了生態環境的破壞為判斷依據。但法律應當有教育性、指引性和預見性，當生態環境破壞的結果發生后才能有效評價其行為，這種判斷模式本身就違背了生態環境保護立法的初衷。但是在實際的司法活動中，我們又不能僅以當事人可能造成生態環境破壞的結果就予以制裁，這種情況違背了社會的公平正義。如何準確評價當事人行為是否違反生態環境保護法律法規是生態環境保護法律法規全面有效實施的首要問題。

（二）程度上的把控

生態環境問題并非突然發生，而是在不斷惡化中逐漸嚴重，直至環境平衡的完全打破，從而演變成生態問題，包含了量變和質變兩種變化過程，我國生態環境保護立法的目的在于懲戒生態環境破壞中的“質變”以及防控生態環境破壞中的“量變”。但是量變和質變在某種情況下可以發生轉化，那么在什么情況下采取懲戒的措施，在什么情況下采取防控措施就需要有一個“量”的標準，即生態環境破壞程度的把控。

就像黑格爾所說，“拔一根頭發不會變成禿子，第二天再拔一根頭發也不會變成禿子，但是每天拔一根頭發總有一天會變成禿子”，生態環境問題也是如此。張三每天向河里排放一杯污水在河流自凈能力的范圍之內，那么就不會引起生態環境問題，當污水排放的累積量超過河流自凈能力的承載限度時就會引起相應的生態環境問題。生態環境保護法律法規實施中程度的把控指的就是對于生態環境破壞過程中“量變”的把控，我國暫時不具備因為“排污一杯水”就予以懲戒的司法資源，而放任“量變”則可能引起嚴重生態環境問題，找到“量變”和“質變”之間的平衡點，是明確生態環境保護法律實施的重要依據，這也是我國環境標準制定的原因和依據。

（三）救濟的必要性思考

法律法規確定了主體之間的權利義務關系，生態環境保護相關法律法規確認了個體和生態環境、生態環境和人類社會、個體和社會的對應權利義務關系，那么就存在侵犯權利義務關系的可能。權利義務關系受到損害后，采取相應的手段予以補救或尋求幫助是一般糾紛的處理思路，如訴訟、復議、仲裁等，均是常見的救濟手段，那么生態環境相關糾紛和案件因其特殊性能否適用于訴訟、復議、仲裁等救濟手段呢，這是生態環境相關法律實務中必須要思考的問題。

從我國訴訟法相關規定來看，訴訟中存在涉及生態環境問題的特殊訴訟形式，一種是涉及多名群眾的集體公益訴訟，另一種就是由檢察院、行政機關牽頭的環境公益訴訟。這兩種形式是當下生態環境問題主要的救濟形式，但在法律實務中我們不難發現存在以下幾種問題：1.環境公益訴訟的主體大多由行政機關或檢察院提起，而由政府部門提起時大部分情況下會采取非訴手段進行，如罰款、責令停產停業、暫時整頓等，公益訴訟的價值和實效難以發揮。2.群眾對于生態環境問題的態度并不一致且大部分情況下采取“事不關己高高掛起”的態度，只有當生態環境問題損害到自身利益后群眾才會尋求救濟手段。3.環境公益訴訟相關法律文書的執行并不嚴格，有些問題經過訴訟仍未得到有效解決。

救濟屬于一種事后行為，其發生在生態環境問題產生之后，是對損失的補救，但生態環境問題造成的社會影響已經發生且大部分生態環境損害無法經過事后補救恢復到原來狀態，因此國內曾有學者質疑過生態環境問題救濟的必要性。筆者認為生態環境問題救濟較為必要，相較于保護工作而言救濟的作用更傾向于“止損”，制止生態環境問題不會進一步惡化是救濟的主要功能。但從法律實務來看，現階段生態環境問題的救濟機制并不完善，至少在實效性、合理性、科學性等方面存在局限，我們需要找到一條符合我國法律環境和社會環境的特色救濟途徑，使生態環境保護相關法律法規落到實處。

四、生態環境保護法律法規全面實施的建議

（一）加強生態環境保護立法

從現實情況來看，生態環境保護立法存在較大的必要性。現階段我國群眾生態環保理念并不顯著，絕大多數群眾尚未形成生態環境保護的自覺，因此我們需要通過法律法規來規范群眾行為，利用法律法規及其他規范性文件來約束群眾行為，從而實現生態環境問題的防治。

從我國生態環境保護法律體系來看，法律、行政法規等位階較高的規范性文件規定了生態環境保護工作的整體內容，群眾無法通過解讀法律、法規來明確生態環境保護的具體細則，在現實生活中效果更加顯著的是環境標準，也是群眾廣泛了解的、普遍遵守的規范性文件。因此我們要在法律、法規的基礎上加強環境標準的制定，嚴格規范各類可能對生態環境造成不利影響的行為，以降低生產發展產生的生態成本和環境代價。同時加強資源保護與開發領域立法，尤其是對于不可再生資源的保護與開發立法，用規范性文件指導資源保護與開發，以提高資源開發的合理性和科學性，預防資源濫采帶來的生態環境問題。

通過加強立法將生態環境保護的方方面面均納入法律范疇之內，利用法律法規的教育性、預見性來強化生態環境保護力度，指導生態環境問題防治工作。

（二）加強普法宣傳

群眾的廣泛參與是生態環境保護法律法規全面實施的關鍵所在，當群眾能夠關注生態環境問題、形成生態環保理念、參與到生態文明建設中來時，生態環境保護法律法規才能夠全面實施，為此我們需要做好相應的普法宣傳工作。

首先，加強群眾的生態環境保護法律教育工作，以小中高各階段教育為載體，將生態環境保護融入教育教學活動中來，實現生態環境保護與基礎教育的深度融合，通過教育教學活動培養學生的生態環保意識、生態環保技能，使學生能夠參與到社會主義生態文明的建設中來。

其次，加強社會層面的生態環境保護法律知識宣傳，利用社區服務、廣告海報、知識宣講等形式，將生態環境保護相關知識傳授給社區居民，讓群眾熟悉生態環境保護法律法規，鼓勵群眾參與到生態環境保護法律實務中來，為生態環境保護工作的落實和相關法律法規的全面實施作出貢獻。

最后，加強國家層面的生態環境保護法律法規普及，用政策指導企業建設與發展，用文藝引領群眾參與生態環境保護，形成上下一心的生態環保價值觀念，形成政府帶頭落實生態環境保護法律法規、企業自主踐行生態環境保護法律規范、群眾廣泛參與和廣泛監督的生態環境保護法律法規實施體系，真正將生態環境保護法律法規應用于社會主義生態文明建設。

（三）加強執法隊伍建設

生態環境保護法律法規的實施需要相應的執法隊伍進行配合和環境資源管理相關部門的協助，我們需要不斷加強生態環境保護法律法規執法隊伍建設，構建以政府統籌協調、法律實務人員執行落實、群眾廣泛參與監督的生態環境保護法律法規實施體系。

同時，完善和優化內部責任分配，明確各部門、各崗位職能和職責，根據地區生態環境特征及相關法律法規實施需求設定專門化的崗位，以強化生態環境保護工作效率，提高崗位工作職能，落實依法監督、依法管理等工作，發揮好各機構在生態環境保護中的服務職能，通過加強環境管理機構建設，將有利于環境監督管理的強化、環保法律法規的貫徹和遵守以及環境法制觀念的增強。

生態環境相關案件的執法和常規案件不同，其更具專業性、針對性，因此我們需要建設一支專門化的執法隊伍，執法人員不僅要具備相當的法律知識，還需要具備生態環保知識、經濟學知識、資源學知識等，所有人員上崗前統一培訓，考核合格后持證上崗。只有經過嚴格培訓和考核，持有環境行政執法證件的環境行政管理人員才能進行環境執法。同時，要提高執法人員的業務素質和職業道德水準，對環境執法者實行嚴格的考核制度，建立執法人員日常培訓制度，構建培訓常態化機制以保證隊伍的先進性，只有這樣才能建立一支素質高效率高的執法隊伍。

（四）貫徹落實環評制度

環評制度是我國生態環境保護的創舉，最早見于《環境保護法（試行）》，直至2003年《環境影響評價法》正式施行，環評制度正式成為我國生態環境保護工程的法律制度。

環評制度是我國生態環境保護法律法規實施的重要環節，通過環評制度能夠有效在工程項目實施前就其環境污染情況進行評價，審核工程項目是否符合生態環保理念，從而實現“先治理，后污染”的污染防治效果。

環境影響評價制度是我國生態環境法律法規實施的重要內容，也是我國生態環境問題的重要防控措施，我們要貫徹落實環境影響評價制度，嚴格執行相應法律規范，將環境影響評價落在實處，發揮好環評制度在環境污染、生態破壞防治中的積極性，嚴厲打擊不遵守環評規則的行為，真正意義上將生態環境保護理念轉化為生態環境保護實踐。

（五）完善環境公益訴訟制度

我國環境違法現象相當普遍，但行政部門的法定授權有限，行政執法措施特別是強制性執法手段嚴重不足，對于某些侵害不特定多數人、較大區域的環境民事侵權糾紛，心有余而力不足。此時如果通過司法途徑，賦予公眾環境公益訴訟訴權，請求人民法院行使裁判權，輔以司法強制執行手段，責令侵害人停止環境侵害行為，賠償環境損失，直至恢復原狀，這樣就可以很大程度上彌補環保部門執法手段的不足之處，從而也有利于強化環境法治。可見促進基層環境公益訴訟制度的建設之重要性，因此為推動基層環境公益訴訟制度，基層司法機關應當積極支持環境公益訴訟，各級環保部門也應提供相關證據和監測數據為公眾和環保組織進行公益訴訟給予有力支持。

（六）其他措施

工業發展為我國的經濟建設作出了重要的貢獻，但是卻付出了相當沉重的環境代價，國家應出臺優惠的稅收、環保技術政策等，鼓勵對環保技術、資金的投入，減免必要的稅費以用于地區環保項目建設，從而促進環保政策、法律的推行。

雖然目前許多地方已經出臺優惠政策，但并未從法律上明確優惠的原則、權限、程序、范圍和時限，而如今我們應盡可能用法定優惠替代政策優惠。即凡需要給予與現行法律規定不同的特殊待遇或特殊許可的，在原則上必須經過立法明確規定之后，再予推行。優惠政策在條件成熟時，應盡量將其上升為法律。這樣才能從外部環境上去除基層環保法律制度有效推行的一大障礙。

五、結語

生態環境保護法律法規是我國生態環境保護工作的法律依據，是新時代建設社會主義生態文明的法律保障，我們要加強環境保護立法、加強環境保護執法隊伍建設、鼓勵群眾的廣泛參與，只有完善立法、司法、公眾參與等環節才能真正實現生態環境保護法律法規的全面實施，從而更好地實現建設社會主義生態文明的發展目標。