未經批準擅自改變土地用途之法律適用存在的問題及立法建議

何小靜

（廣東偉倫律師事務所，廣東 惠州 516003）

一、案情介紹

2019年2月，A公司從B公司受讓取得一宗國有工業土地（以下簡稱“該土地”）及地上建筑物（產權登記用途為：工業廠房）的物權后，未辦理任何許可手續，將該土地上的建筑物翻新后出租給C公司用于商場經營。當地自然資源主管部門認為A公司未經批準，擅自將工業用地改變為商業用途，以A公司違反了《土地管理法》第五十六條規定為由，依據《土地管理法》第八十一條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十三條等規定作出交還土地并處以罰款的行政處罰決定。A公司認為其將工業廠房出租給C公司，C公司用該工業廠房作商業用途使用，違法主體應是C公司而不是A公司，其次，C公司將工業廠房用作商場經營只是對建筑物用途進行了改變，并未改變土地用途，應按照住房和城鄉建設部出臺的《商品房屋租賃管理辦法》第六條關于違反規定改變房屋使用性質的不得出租的規定及第二十一條關于違反第六條規定的責令限期改正并處以罰款的規定加以處罰，自然資源主管部門不應將擅自改變建筑物使用性質與擅自改變土地用途混為一談，因此起訴要求撤銷該行政處罰決定［1］。

本案審理的過程中，對于違法行為的定性及違法主體的認定產生了較大的爭議。究竟是A公司的行為是屬于未經批準擅自改變土地使用用途，還是屬于改變房屋使用性質？違法的主體是土地及地上建筑物的權利人還是作為物業實際使用人的承租人？筆者認為，違法主體的準確認定應以對違法行為定性為基礎［2］。

二、案例分析意見

（一）違法行為定性

首先，建筑物使用性質取決于土地用途以及規劃設計用途兩個方面，土地用途決定了建筑物用途的走向，規劃設計的用途決定了建筑物使用的內容，在現實中，常常出現在建筑物竣工交付以后改變用途的現象，也就是本案中A公司擅自改變現有建筑物使用性質的行為，現存法律尚未有明確規定針對這一行為的處罰措施［3］。對于出租案涉建筑的行為，住建部門可以根據《商品房屋租賃管理辦法》第六條及第二十一條的規定給予違法所得1至3倍且不超過3萬元的罰款，但若僅適用這條規定，便存在法律適用與違法成本太低的問題，且《商品房屋租賃管理辦法》處罰的僅是出租行為本身，對于擅自改變建筑物使用性質的行為并未做出相應處罰。那么，自然資源主管部門是否有權依據《土地管理法》第五十六條及八十一條的規定作出責令A公司交還土地并處罰款的行政處罰呢？有人認為，A公司按照建設工程規劃許可證的規定進行建設，僅因為出租給第三方用以非規劃用途，即給予責令其交還土地的行政處罰，處罰措施過重，不符合行政法的比例原則、合理原則和公正原則。《土地管理法》第五十六條規定針對的是建筑物建設前不按土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地的行為，從文義解釋上本案并不能直接適用，若要依照《土地管理法》的規定進行處罰，則需要認定A公司改變案涉建筑物使用性質的行為是否涉及改變土地用途。筆者認為可參照《深圳市規劃局已建房地產改變使用性質行政許可實施辦法》第一條的規定：“建筑物的使用性質在《深圳市城市規劃標準與準則》規定的土地用途的大類范圍內作部分改變，如在商業用途范圍內由商場改為餐飲，或在宗地內的單一大類土地用途內存在多種建筑物使用性質，建筑物使用性質作部分改變的，如工業用地內有廠房、辦公、公寓、商業等。改變部分建筑物使用性質不涉及土地用途的大類改變的，屬于改變建筑物具體使用性質；改變整宗地大類的土地用途的，則屬于改變土地用途。在本案中，A公司將整宗土地上的全部建筑用于商場經營，筆者認為應當屬于改變土地用途，用《土地管理法》的相關規定進行處罰更加合適。

（二）違法主體的認定

本案中，A公司認為其將工業廠房出租給C公司，C公司用該工業廠房作商業用途使用，違法主體應是C公司而不是A公司。判斷A公司還是C公司是本案的違法主體，須回歸到《土地管理法》第五十六條規定中。依據該條款規定，違法主體是特指“建設單位”，是指負有按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的相關規定使用土地的土地使用權人。雖然本案中C公司是地上廠房的實際使用人，但A公司作為土地的使用權人，明知其所取得的土地性質為工業用途，且也明知C公司承租地上廠房用于商業用途，但仍然長期出租給C公司使用，因此應宜認定A公司為違法主體，而不是C公司。

三、法律適用存在的問題

A公司一案直接反映出在處罰違法行為時法律適用方面存在的問題，即現行法律規定過于籠統，部分違法用地行為在處罰時仍舊找不到明確的處罰依據。如《土地管理法》中雖然規定了不得擅自改變土地建設用途的情形，但更多情況下，土地使用者往往采取對現有建筑物加以改造的方式，改變其用途，如直接適用此規定則過于勉強，同時依據第八十一條規定處以罰款、責令交還土地又缺乏可操作性，就如A公司一案中雖改變了建筑物的使用性質及土地用途，但是案涉建筑物是經過合法程序報建并取得房地產權證的，并非違法建筑，在收回土地的同時拆除合法建設的房屋，雖然無可避免，但又有處罰過當的問題。

四、解決對策及建議

（一）對于立法上的缺失，建議完善相應的法律規定。從違法行為定性而言，建議參照深圳市的做法，區分改造土地用途在大類范圍內還是在大類范圍之外，對于改變部分建筑物使用性質不涉及土地用途的大類改變的，定性為改變建筑物具體使用性質，改變整宗地大類的土地用途的，定性為改變土地用途之違法行為［4］。對于處罰過當的問題，建議對于改變土地用途的違法行為，區分違法情節的嚴重程度，規定不同的處罰種類。對于一般違法行為，建議責令整改或（并）處罰款，情節嚴重的（如限期責令整改拒不整改的），適用責令交出土地之處罰措施。

（二）可探討有償收回制度。本案中，A公司未按照批準的工業用途使用國有土地，事實依據充分，假設在自然資源行政主管部門依法責令其整改，但其拒不整改的情況下，則適用《土地管理法》第八十一條規定，作出責令其交還土地之行政處罰決定，A公司不僅喪失了案涉土地的使用權，按“房隨地走”的原則，地上建筑物也必將一并移交給主管部門。然而，《土地管理法》第八十一條并未明確規定交還土地后是否需要補償的問題。本案中，如地上建筑物一并無償移交給主管部門，必然產生處罰過當的問題，如須適當補償，主管部門又面臨無法可依的問題。因此，筆者認為，可從擅自改變土地用途的違法性、危害性與保護權利人合法財產兩個層面來考量，可探討有償收回土地使用權的制度，在責令交還土地后，可考慮對于土地使用權人在取得土地的成本的范圍內進行適當的補償。

（三）加強土地市場執法與監管。穩定的土地市場秩序光靠人的自覺是遠遠不夠的，除了制度的約束，還需要司法的執行與監督［5］。要加強用地的動態跟蹤管理，嚴格按照相關制度的要求，及時巡查、發現并處理違法用地行為的發生。同時，行政機關要加強自我監督，不能怠于履行法定職責，要杜絕不作為現象的發生，共同維護市場秩序。

（四）加強教育宣傳。本案中，土地使用權人一開始并不認為自己的行為是違法的，并認為自己將工業用途的建筑物作商業用途，是為國家增加了稅收收入，拒不配合調查。為此，建議主管部門多開展普法宣傳活動，增強老百姓依法用地的觀念，共同建設社會主義法治社會，從源頭上解決違法現象的發生。