檢察官業(yè)績考評與員額退出機制銜接研究

陳 琳

（重慶市渝中區(qū)人民檢察院，重慶 400010）

最高檢《人民檢察院檢察官員額退出辦法》（下文簡稱《辦法》）、《省以下人民檢察院檢察官員額動態(tài)調整意見》（下文簡稱《意見》）、《關于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》（下文簡稱《規(guī)定》）等規(guī)定的出臺，完成了對檢察官業(yè)績考評機制和員額退出機制的基本設計，考核體系與標準、退出事由及程序等重點問題都有了明確規(guī)范，為運行實踐提供了依據(jù)。但在實踐中仍有較多問題和不足，亟待完善。

一、兩項機制銜接的基本情況

兩項機制在員額退出事由與業(yè)績考核評定標準的內容上存在關聯(lián)和交叉；在程序和后果上能夠銜接，考評結果可作為員額退出的依據(jù)；在機制的價值目標上相契合，二者目的均為實現(xiàn)檢察官的優(yōu)勝劣汰與監(jiān)督激勵，從而促進司法公正。

二、兩項機制銜接運行存在的問題及困難

（一）退出程序的適用標準有差異。對于“重大司法過錯”這一應當退出員額的情形，《規(guī)定》和《辦法》并不完全一致。《規(guī)定》第二十八條第二款“經檢察官懲戒委員會審查認定存在故意違反法律法規(guī)辦理案件、因重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的，檢察官當年年度業(yè)績考評應當評定為不合格等次”。同時，依據(jù)第三十條第三款，業(yè)績考評不合格的“應當退出檢察官員額”。而《辦法》第五條“經檢察官懲戒委員會審查，提出構成故意違反職責或者存在重大過失的意見，被所在人民檢察院作出調離司法辦案崗位、免職、責令辭職、辭退等處理決定的，應當退出員額”。二者存在三點區(qū)別：第一，是否要求“造成嚴重后果”；第二，要求檢察官懲戒委員會對“重大司法過錯”予以認定，或僅提出意見；第三，是否以檢察院作出“調離司法辦案崗位、免職、責令辭職、辭退等處理決定”為條件。顯然，兩項規(guī)定之間未做到無縫銜接，可能出現(xiàn)依據(jù)業(yè)績考評結果應當退出員額，在《辦法》中卻未達到適用條件的情況。

（二）未設置必要的回避制度。依據(jù)《檢察官法》和《規(guī)定》檢察官考評委員會系檢察官業(yè)績考評的主體，由五至九人組成，涵蓋院領導、職能部門主要負責人和檢察官代表等，主任由檢察長擔任。依據(jù)最高檢《關于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關問題的意見》等文件要求，擔任領導職務的檢察官業(yè)績考評適用區(qū)別于其他檢察官，但《規(guī)定》未就相關職能部門主要負責人和檢察官代表的考評作出規(guī)定，僅提及“業(yè)務部門負責人的考評，由分管檢察長提出考評等次初評意見，經檢察官考評委員會研究后提出考評等次意見”。未對非領導職務的考評委員會組成人員“自我考評”作禁止性規(guī)定，有違程序公正。

（三）因考評退出員額的職級轉任不明確。《員額退出辦法》規(guī)定“檢察官退出員額后仍在檢察機關工作的……按照檢察官等級晉升審批權限，綜合考慮任職資歷、工作經歷、工作業(yè)績等因素，在規(guī)定的職數(shù)范圍內，比照確定職務或職級，轉任為檢察輔助人員或者司法行政人員”。實踐中，檢察官與檢察輔助人員、司法行政人員在各職務層次的“職數(shù)”設置上存在較大差異。例如，某基層檢察院經上級核定，四級高級以下檢察官職務不限制職數(shù)，凡任職期滿且考核達標的可以直接晉升；然而，檢察輔助和司法行政人員在各職務層次均作了職數(shù)限制，且在員額制套改完成時，部分職數(shù)已全滿或超用，導致同序列的人員中如無退休、入額、調離、離職等情況出現(xiàn)，相關人員在符合晉升條件后因無職數(shù)可用而不能晉升。類似情況并非個例，大量存在于基層。故檢察官因考評不合格而退出員額時，應平級轉任還是降級轉任以作懲戒？轉任時能否占用輔助和行政人員的職數(shù)？如何規(guī)定才能兼顧公平？是亟待解決的問題。

三、兩項機制銜接的對策和建議

（一）設置科學、統(tǒng)一的評價標準。隨著司法責任制改革在全國全面鋪開，高檢院正在逐步完善考核指標體系，細化評價標準。筆者認為，在立足我國司法實踐的基礎上，可以借鑒法國經驗，①在法國，檢察官被稱為站席司法官，受《司法官身份法》約束，在司法實踐中，其代表所屬檢察機關行使檢察權，其晉升考核既要受內部制約（最高司法委員會），又會遭外部影響（司法部部長），為了避免考核的主觀化，法國將每位檢察的“行政檔案”中的業(yè)績考核內容細化為28項指標，而檢察官還必須單獨接受（1）部門管理能力；（2）執(zhí)行刑事政策的能力；（3）上下級溝通能力；（4）融入團隊的能力；（5）執(zhí)行計劃的能力；（6）公訴和在法庭上進行辯論的能力。將檢察官的個人辦案能力、品格、年齡、所處地域等因素納入評價體系。同時，檢察官業(yè)績考評與檢察官員額退出兩項機制，在相同問題的評價上保持一致，檢察官的考評制度可以視為員額檢察官退出機制的前置程序之一，必須保證渠道暢通。

（二）引入外部考核監(jiān)督機制。目前，檢察官業(yè)績考評的主體設置優(yōu)缺點十分明顯，優(yōu)點是考評人員系被考評檢察官的領導或同事，了解檢察官的履職能力、業(yè)績和態(tài)度，能夠快速評價；缺點則是容易失去評價的客觀性，因為評價人員和被評價人員的關系密切，在考核時容易受個人好惡和感情因素的影響，甚至容易出現(xiàn)“自評”的情況。筆者認為，可以考慮在保留內部考評的基礎上，借鑒日本的經驗，②在日本，檢察官資格審查會由從國會議員、法官、律師及日本學士院會員以及其他有學識經驗者中選任11名委員組成，檢察官資格審查會每3年對檢察官是否合格進行審查，考核內容主要包括工作業(yè)績、工作能力、性格和工作適應性。考核分為A、B、C、D、E五級，作為職務晉升和人員獎懲的重要依據(jù)。邀請人大代表、人民監(jiān)督員、服務對象組成外部監(jiān)督組，對員額檢察官的平時工作態(tài)度、成效、處理群眾問題等項目進行打分，并作為內部評估時的重要依據(jù)，尤其是涉及員額檢察官退出時的考評，外部考評結果應作為一項必須列明的條件。

（三）增設考評回溯機制。考評主體依據(jù)考評回溯機制，在特定情形下可以啟動程序，對員額檢察官入額前或者過往年度所承辦的案件進行重新考評。主要情形包括：其一，若發(fā)現(xiàn)員額檢察官入額前或在過往年度所主辦的案件存在“重大司法過錯”，可以啟動回溯考評程序，若經考核評定，認為符合應當退出員額的情形，可作為本年度業(yè)績考評結果啟動員額退出程序，不宜追溯檢察官的入額資格或先期職務行為效力。其二，當員額檢察官所承辦的案件出現(xiàn)瑕疵時，筆者認為亦可進行回溯，啟動倒查程序，對于連續(xù)出現(xiàn)重大瑕疵案件，經查證以后可依據(jù)“不能勝任檢察官職務”提請懲戒委員會要求其退出員額，對于一般性的程序性瑕疵可加以申斥，從而促使其把好案件質量關。

（四）明確轉任定級標準。當前，我國檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分別實行單獨職務序列管理，職級與行政級別完全脫鉤。三類人員的晉升并非隨著工作年限的增長而自然增資，會受制于各職務層次的“職數(shù)”限制。而實踐中，許多檢察院在管理三類人員時在職數(shù)上實行“混用”，這一做法有便于管理、方便協(xié)調的優(yōu)點，但也容易造成各類人員之間的職數(shù)不平衡，從而導致部分人員晉升困難、三類人員之間的職務轉換不暢。如何化解“職數(shù)”矛盾，可以從以下方面考慮：其一，放寬對檢察輔助人員的職數(shù)限制；其二，綜合考慮檢察輔助人員晉升、員額檢察官的退出等情形，明確各類人員的職級、職數(shù)對應關系；其三，打通檢察官“向下”退出、司法行政人員“平行”轉入及檢察官輔助人員、“向上”晉升轉換渠道，真正實現(xiàn)職位轉換。

（五）前置考評異議機制。引入異議機制，目的在于保障檢察官抗辯權利，當員額檢察官對考評機制的結果存在異議時，可申請啟動異議機制，考評小組須對檢察官提出的異議進行回應，回應的方式可以是談話、公布考核細節(jié)、就異議事項重新考評等。異議機制可視為申訴的前置程序，起到緩沖的作用，避免在考評過程中激化矛盾。

總之，檢察官員額退出機制與檢察官業(yè)績考評機制皆是司法配套改革的重要內容，對員額制和司法責任制的全面落實發(fā)揮著重要作用。但由于推行時間不長，實踐中仍存在諸多問題，必須結合檢察工作實際逐步探索完善，才能保證檢察官精英化道路的暢通。