行政公益訴訟制度探析

馬唐建

（重慶市巫山縣人民檢察院，重慶 404700）

黨的十八大以來，公益訴訟逐漸在全國范圍內(nèi)全面展開。2017年6月，第十二屆全國人大常委會(huì)正式確立了公益訴訟的法律地位。從零星探索，到現(xiàn)在已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的新增業(yè)務(wù)。公益訴訟制度，特別是行政公益訴訟，在促進(jìn)社會(huì)治理、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益方面取得了巨大成就。但作為一項(xiàng)新的訴訟制度，在司法實(shí)踐中還存在一些亟待解決的問題，尋求化解路徑和完善制度健全機(jī)制刻不容緩。

一、我國行政公益訴訟的淵源與發(fā)展

公益訴訟制度在西方法治國家的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟，基于不同國情和法治歷史，各國對(duì)其稱呼不一，如公民訴訟、民眾訴訟等，但內(nèi)涵大致相當(dāng)。通過比較發(fā)現(xiàn)，西方公益訴訟制度主要集中在環(huán)境破壞、經(jīng)濟(jì)消費(fèi)領(lǐng)域，以公民個(gè)人、公益性組織為原告主體，對(duì)政府、社會(huì)組織、個(gè)人提出訴訟。而我國的公益訴訟從立法到探索的過程，有著特定的訴訟主體，那就是履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)，自始就帶著司法監(jiān)督的色彩，目前主要涉及環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓及英烈保護(hù)等領(lǐng)域。民事公益訴訟占比較大，行政公益訴訟還處于探索階段。

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，公益訴訟第一次進(jìn)入我國公民視野。

2015年7月開始，我國在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，明確檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。［1］

2018年，《憲法》《人民檢察院組織法》等基礎(chǔ)性法律進(jìn)行修改，《“兩高”關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（后于2020年12月修訂）等司法解釋出臺(tái)，使我國行政公益訴訟制度在立法層面和司法實(shí)踐中不斷推進(jìn)，其法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段。

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”，全國檢察機(jī)關(guān)積極開展“等”外探索，“積極、穩(wěn)妥”地探索拓展公益訴訟新領(lǐng)域。

檢察公益訴訟是一項(xiàng)在世界范圍內(nèi)具有開創(chuàng)性和獨(dú)創(chuàng)性的工作，沒有先例參考，沒有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以吸取，沒有現(xiàn)成的制度可供模仿。我國的檢察公益訴訟經(jīng)過短短四年多時(shí)間的探索發(fā)展，開創(chuàng)出一條具有中國特色的司法制度。

二、我國行政公益訴訟的現(xiàn)狀與困境

（一）受案范圍狹窄

現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件范圍主要限于“環(huán)境資源保護(hù)”“食品藥品安全”“國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”“國有土地使用權(quán)出讓”“英烈保護(hù)”等五個(gè)領(lǐng)域，其他涉及國家利益和社會(huì)公共利益的領(lǐng)域還有很多，侵權(quán)行為方式也很復(fù)雜，而立法相對(duì)滯后，“等”外探索的內(nèi)涵和目標(biāo)不明確，導(dǎo)致行政公益訴訟受案范圍因界定不明確而過于狹窄，不能滿足公益訴訟法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）專業(yè)性不夠

行政公益訴訟制度作為我國一項(xiàng)新的司法制度，其涉及的相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域比較廣泛，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)其他傳統(tǒng)業(yè)務(wù)工作有著明顯不同，而諸如環(huán)境學(xué)、生物學(xué)、藥物學(xué)以及其他自然科學(xué)的專業(yè)性程度極高，從事檢察行政公益訴訟的工作人員尚不具備相關(guān)專業(yè)學(xué)科知識(shí)和能力，導(dǎo)致監(jiān)督能力不夠。另一方面，傳統(tǒng)的檢察技術(shù)，以及設(shè)施設(shè)備裝備無法達(dá)到行政公益訴訟調(diào)查取證的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）法律強(qiáng)制力較弱

現(xiàn)行法律框架下，公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)極為受限，對(duì)于不配合調(diào)查的行政單位及其負(fù)責(zé)人沒有相應(yīng)的處罰和制裁措施，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)，調(diào)查取證的對(duì)象不配合，搪塞辦案人員，有時(shí)甚至以各種理由拒不接待檢察機(jī)關(guān)辦案人員。另一方面，對(duì)于怠于履職的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的處理規(guī)定比較原則，沒有相應(yīng)的政務(wù)和紀(jì)律處分標(biāo)準(zhǔn)可供遵循，公益訴訟制度的推進(jìn)缺乏強(qiáng)制約束力保障。

（四）調(diào)查權(quán)運(yùn)行機(jī)制尚不完備

生態(tài)環(huán)境和食品藥品等領(lǐng)域案件往往呈現(xiàn)跨區(qū)域情形，如長(zhǎng)江流域、黃河流域、漢江流域生態(tài)環(huán)境污染，涉及多個(gè)行政區(qū)劃的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和義務(wù)。目前我國檢察權(quán)的行使主要還是以行政區(qū)劃為依托進(jìn)行，可能導(dǎo)致多個(gè)不同地域不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一公益損害行為具有管轄權(quán)，而確定管轄權(quán)需要一個(gè)過程，不利于及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督職能和采取公益保護(hù)措施。

三、我國行政公益訴訟制度的完善

（一）加強(qiáng)立法，讓行政公益訴訟有法可依

需盡快建立起一套成熟完備的行政公益訴訟法律體系，可以考慮將涉及公共安全、人工智能、基因工程等領(lǐng)域納入受案范圍，穩(wěn)步擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍，明確受案標(biāo)準(zhǔn)，確立調(diào)查核實(shí)等各項(xiàng)權(quán)利，以期形成完整的法律體系，從立法層面上提高行政公益訴訟的法律地位。同時(shí)，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)加以細(xì)化，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的強(qiáng)制措施，如查封、凍結(jié)、扣押等。從行政管理層面上明確相關(guān)調(diào)查對(duì)象的義務(wù)，以及拒不配合調(diào)查的責(zé)任后果，如黨委政府將其納入廉政考核，對(duì)主要負(fù)責(zé)人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分、納入社會(huì)征信系統(tǒng)等，以保障行政公益訴訟調(diào)查活動(dòng)順利有效開展。

（二）加強(qiáng)公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)，配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備

探索檢校企合作模式，特別是加強(qiáng)與高校和科研機(jī)構(gòu)的合作。用好專家智庫，整合檢察系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)力量，建設(shè)一支專業(yè)過硬、技術(shù)扎實(shí)的行政公益訴訟檢察隊(duì)伍。針對(duì)環(huán)境資源、生物工程、食品藥品等領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，盡快培養(yǎng)一批具有相關(guān)專業(yè)、專門知識(shí)的行政公益訴訟檢察人員，并通過各種方式持續(xù)提升知識(shí)儲(chǔ)備。對(duì)于部分檢察機(jī)關(guān)無法解決環(huán)境評(píng)估、污染鑒定、社會(huì)危害等專業(yè)性問題，可引入社會(huì)中介專業(yè)機(jī)構(gòu)參與調(diào)查和論證。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大設(shè)施設(shè)備投入，配置相應(yīng)的硬件軟件條件，滿足常規(guī)調(diào)查取證的需要。

（三）加強(qiáng)行政公益訴訟與其他相關(guān)部門法律的銜接

加強(qiáng)行政公益訴訟與刑事訴訟、民事訴訟及行政管理等相關(guān)法律的銜接。比如，積極探索“刑事+公益一案雙查”制度，以期用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公益。完善行政附帶民事公益訴訟制度，不僅可以督促行政機(jī)關(guān)糾正不當(dāng)行政行為，而且有利于一并解決民事?lián)p害賠償問題，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益和公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的更直接、更快捷、更全面、更徹底的保護(hù)。同時(shí)，加強(qiáng)行政公益訴訟制度與行政機(jī)關(guān)及其工作人員業(yè)績(jī)考核和獎(jiǎng)懲的銜接，將行政責(zé)任落實(shí)到具體的行政機(jī)關(guān)及其工作人員。與紀(jì)委監(jiān)委建立雙向信息共享機(jī)制，及時(shí)推送相關(guān)違紀(jì)違法線索，推進(jìn)刑事司法與法紀(jì)政策監(jiān)督同頻同步。進(jìn)一步增強(qiáng)行政公益訴訟司法裁判的權(quán)威，促使負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履職。積極探索行政公益訴訟領(lǐng)域的刑事司法保護(hù)，做好行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接工作。［2］

（四）加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的充分協(xié)商

行政公益訴訟制度不僅有利于保護(hù)公共利益，而且也有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。檢察機(jī)關(guān)不僅要以“公益”為核心，而且要關(guān)注群眾所反映的突出問題，以形成合力作為實(shí)現(xiàn)“事要解決”目標(biāo)的手段。檢察機(jī)關(guān)定期向當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、政協(xié)等部門報(bào)告公益訴訟工作情況，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府及其工作部門大力支持。促進(jìn)訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是行政公益訴訟的最高價(jià)值，也是當(dāng)前最佳的司法狀態(tài)。因此，強(qiáng)化與行政機(jī)關(guān)的充分協(xié)商無疑是行政公益訴訟重要的工作內(nèi)容之一。

（五）加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)作辦案

檢察機(jī)關(guān)要從系統(tǒng)論角度看待生態(tài)環(huán)境污染、食品藥品安全等問題，建立跨區(qū)域協(xié)作辦案工作機(jī)制，快速確定由最有利于案件辦理或督促生態(tài)環(huán)境修復(fù)的檢察機(jī)關(guān)管轄，及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督和公益保護(hù)職能。組建跨區(qū)域?qū)I(yè)辦案團(tuán)隊(duì)，全力推進(jìn)行政公益訴訟案件辦理的一體化、專業(yè)化建設(shè)。行政機(jī)關(guān)要提高生態(tài)安全和生態(tài)保護(hù)意識(shí)，樹立謀一域且謀全局理念，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，保障好食品藥品安全，為人類發(fā)展謀生態(tài)紅利、安全利益。