地方政府專項債券財務評價報告問題研究

羅紹杰

（湘能卓信會計師事務所，湖南 長沙 410001）

截至2019年末全國地方政府債務余額為24，08萬億元，包括一般債務余額13.31萬億元、政府專項債務余額10.77萬億元。根據財務部財預〔2017〕89號《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（以下簡稱“《通知》”），由專業顧問機構牽頭聘請會計師事務所、律師事務所、專業咨詢機構等中介機構入場，出具財務評估報告、法律意見書、實施方案等信息披露文件，這將有利于提振市場信心、增強投資者認可度。為了實現這一目標，各地各行業主管部門均加強了項目收益與融資自求平衡專項債券這一債券品種的發行準備工作，探索創新和豐富項目收益債券品種，使更多的政府專項債券向基礎設施補短板的重點領域引導，提高項目收益債資金的使用效率。

一、地方政府專項債券及其財務評價報告概述

（一）地方政府專項債券特點

一是地方政府專項債券所指向的融資項目具有一定收益，為有一定收益的公益性項目籌資；二是地方政府專項債券則由政府性基金收入或專項收入作為項目的預期現金流收入，以此來覆蓋政府專項債券本金和利息。

（二）財務評價報告對項目可行性審查要點

發行地方政府項目專項債應當由會計師事務所出具財務評價報告。財務評價報告應根據項目收益專項債的特點，從項目應滿足的合法性要求、實體投融資規模、實體收益與現金流量預測、可償債收益系數預測、敏感性分析等諸多方面進行財務評價，具體財務評價要點如下：

一是項目應滿足的合法性要求。根據《通知》要求，可發行收益和融資自求平衡專項債券的項目應滿足的以下要求：一是項目應屬于公益性事業領域，需要由政府提供的基礎設施或社會事業；二是可以產生反映為政府性基金或專項收入的穩定的現金流收入；三是項目預期的現金流收入能夠完全按約定期限歸還專項債券還本金和利息。會計師事務所在進行合法性審核的時候，重點要關注項目的合法合規性，審查項目可行性研究報告，取得行業主管部門的項目立項文件和發改委的項目批文等。

二是項目投融資規模的考慮。《通知》要求對項目投資額、自有資本金及資本金到位情況、已有融資情況、項目建設計劃及現狀做出詳細的規劃，從項目整體層面控制投資風險，實現項目收益與債券本息自求平衡。會計師事務所在進行項目財務評價的時候，必須關注項目資本金的來源渠道和到位情況，投資總額和融資總額的比例，項目建設規劃與資金規劃的匹配程度等。根據某省2020年度已批復的兩家公立三甲醫院政府專項債券情況來看，項目獲得的政府專項債券發行額度分別占總投資額的40%和45%。

三是項目收益測算、債券發行利率設定、可償債收益系數的預測。《通知》并未對項目收益預測計算方法做出明確的規定，各專業評估機構出具的評估報告對預測期項目收益、債券發行利率確定程序、可償債收益系數的計算方法都不統一。

對項目投資收益預測，各會計師事務所通常做法，首先進行相應的項目風險評估，收集完整的項目基礎信息和潛在的風險，以此來確定評估工作內容，并在此基礎上判斷會計師事務所本身是否具有足夠的專業勝任能力來能夠完成該政府專項債券的財務評估工作。在此基礎上測算項目的現金流收入，同時根據專業評估機構出具的可行性研究報告、債券評級報告以及資產評估報告等，測算項目的融資成本，最終得到項目現金流量收入對債券本金和利息的覆蓋程度。

根據《通知》規定，專項債券的項目收益來源應為項目對應的政府性基金收入或專項收入。因此專項債券的還款來源既包括項目對應的政府性基金預算收入，也包括公共預算收入中的專項收入。但在政府專項債發行實踐中也存在一定的創新，主要表現為將項目對應的直接收入擴大到項目投資主體的全部經營收入，例如某省2020年度已批復的兩家公立三甲醫院政府專項債券項目，建設主體項目為中醫藥傳承創新工程和住院門診醫技綜合樓，就其項目本身來計算，預測期該項目帶來的增量收益是明顯不能夠覆蓋債券本息的，而這兩個項目創新的做法是將醫院存量資產的收益也計算為該項目的預測期收益，也就是將存量資產未來預期收益與增量資產的未來預期收益全部作為項目對應的收益，以此來覆蓋債券本息支出。上述償債項目收益的創新做法，雖然與《通知》規定的收益來源規定不符，存在不規范的問題，但符合該醫療機構的經營管理實踐，且目前相應債券已經在財政部備案并成功發行，可以認為是在政府專項債券發行試點過程中的一種創新實踐。

對于債券利率的設定，各會計師事務所的做法也不統一。例如某市城區地塊改造項目財務評價報告直接設定債券利率為4.08%，期限十年利息按年支付利息，到期還本并支付最后一期利息；某城際鐵路項目財務評價報告債券利率設定為3.2%加1%的手續費，期限五年利息按年支付利息，到期還本并支付最后一期利息。以上兩個財務評價報告對于債券利率的設定都沒有給出明確的理論基礎和實踐依據。

而某省2020年度某公立三甲醫院中醫藥傳承創新工程項目政府專項債券利率設定則具有一定的理論基礎和實踐依據，該評估報告根據中國債券信息網4月中債國債收益率曲線進行分析，計算得出2020年4月20年期中債國債收益率曲線平均值為3.09%，再根據謹慎性原則上浮20%確定，即該20年的政府債券利率設定為3.71%。

《通知》對可償債收益系數也未做硬性量化指標的規定，從系數本身內涵來判斷，只要該系數大于1就可以判定為項目可行，根據某省2020年度已批復的兩家公立三甲醫院政府專項債券情況來看，項目可償債收益系數分別為5.51和2.81，而同時期已批復的某省職業技術學院的新校區建設項目可償債收益系數為1.15，這也與人民健康意識的改善、人口老齡化的加速、醫療升級需求持續上升等因素有密切關系。

四是項目可行性敏感性分析。目前各會計師事務所的做法是采取情景分析法，綜合考慮近十年來GDP的變化趨勢和對未來宏觀經濟形勢的預測，分別做出悲觀、中性、樂觀等情景預期，在這三種宏觀經濟環境情景預測基礎上，對項目收益涉及的收入、成本、投資總額分別做出定量預測，據此分別計算項目的可償債收益系數，從而據此判斷項目的風險大小和可行性。

二、地方政府專項債券財務評價報告存在的問題

（一）項目預期收益的不確定性

《通知》要求項目選擇要求有一定收益，各會計師事務所對“一定收益”的理解并未統一，項目預期收益界定很寬泛，部分項目以預測期內業務活動收入恒定不變或假設收入和成本以某固定增長率為依據，脫離實際情況，容易高估項目收益能力。

（二）項目業務活動現金流量未考慮貨幣時間價值

《通知》對項目業務活動現金流量未規定需考慮貨幣時間價值，各會計師事務所往往也就未按照傳統的財務預測程序對項目業務活動現金流量進行折現，對本息覆蓋倍數也沒有引入貨幣時間價值的概念。

（三）項目債券利率設定、投融資總額和比例等關鍵指標未明確

《通知》對項目債券利率設定、投融資總額和比例、可償債收益系數等關鍵指標未做明確的界定，項目資本金的構成內容和來源也沒有強制性的規定，有可能造成項目實施過程中因為項目資本金不到位，形成爛尾工程的可能性。

三、完善地方政府專項債券財務評價報告的對策

（一）盡快出臺操作指南

從目前政府債券發行的實踐情況來看，地方政府專項債券發展實踐已經很大程度上超越于政策的制定步伐，需要相關政府職能部門出臺細化的操作指南和指標定義，對地方政府專項債券財務評價工作做進一步的規范。例如上文所述的項目收益的界定范圍、債券利率的設定、投融資總額和比例、可償債收益系數的定義等，有利于增強各項目之間的橫向可比性，也利于各專業評估機構的操作。

（二）規范中介機構評價報告標準，行業協會層面出臺規范化的評價標本

地方政府專項債券發行時必須對外公布的項目財務評估報告、法律意見書、實施方案等信息披露文件普遍存在著非標準化問題。各中介機構并無統一規范的評價規則，評價和預測原則和方法不統一。為此首先是報告量化指標計算方式要規范、評價和預測原理方法統一、設定固化格式和披露要素，其次在財務評價報告中，對本息項目收益和覆蓋倍數需要引入貨幣時間價值的因素，最后各行業協會層面應出臺標準化的評價標本和指導意見。

（三）提升會計師事務所專業勝任能力

在對地方政府專項債券進行的財務評估中，由于涉及的土建工程、資產評估、甚至專業科學技術領域的內容非常復雜，僅憑注冊會計師的專業能力還不足以勝任，應引入工程造價、土地評估、甚至相關自然科學技術領域的專業人員加入該項目組中，以此來提升會計師的專業勝任能力，提供更加專業化、規范的財務評估分析報告。

四、結束語

通過地方政府專項債券的方式公開發行債券，有助于進一步深化地方政府財政體制改革，支持地方產業結構調整升級，改善民生等方面具有積極和重要的意義。隨著地方政府專項債券發行實踐的不斷深入，對項目預期收益融資自求平衡發表專項財務評估的質量要求會越來越高，評估報告的內容也將越來越完善和具有實踐意義。