行政事業(yè)單位績效評價的現(xiàn)狀與對策探討

王穎

（沛縣公安局非機動車輛管理所，江蘇 徐州 221600）

行政事業(yè)單位自《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）實施，到《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）出臺，歷經(jīng)近10年的不斷實踐和探索總結(jié)，所有項目支出績效評價實現(xiàn)了全覆蓋，在不同層級的部門實現(xiàn)了績效評價的有效開展。由此，預(yù)算績效評價理念從宣傳和貫徹層面力求深入到各級各類行政事業(yè)單位內(nèi)部。項目支出績效評價體系建設(shè)主要表現(xiàn)在主體職責(zé)劃分、組織保障、績效目標(biāo)建立、績效監(jiān)控實行和指標(biāo)體系建立等方面，并取得了顯著成效，實現(xiàn)了績效評價形式與實質(zhì)的雙重發(fā)展。

2018年7月6日，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效評價的意見》進一步指明了行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中，重點應(yīng)以問題導(dǎo)向為引領(lǐng)，以績效導(dǎo)向為中心，以落實主體責(zé)任和提高行政事業(yè)單位資源配置效率、提升使用效益為切入點，不斷推進行政事業(yè)單位管理變革，為行政事業(yè)單位項目支出績效評價提供指導(dǎo)。2020年新出臺的《績效評價管理辦法》，對于行政事業(yè)單位在以下方面具有提升意義：有助于推動行政事業(yè)單位科學(xué)、高效和規(guī)范落實單位項目支出的預(yù)算績效管理；有助于解決過去績效評價報告格式參差不齊問題；有助于解決指標(biāo)體系不健全和指標(biāo)權(quán)重隨意化問題；有助于解決績效評價結(jié)果使用不規(guī)范問題，促進預(yù)算績效管理信息化建設(shè)與應(yīng)用，讓績效理念真正深入行政事業(yè)單位之中并落地生根。

一、行政事業(yè)單位績效評價工作現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位績效評價普遍存在以下問題：一是未明確行政事業(yè)單位開展項目支出績效評價的類型，比如單位自評、部門評價及財政評價三者并未作為一個整體來實施，也未體現(xiàn)行政事業(yè)單位與項目實施主體相分離的原則，單位自評結(jié)果形式過于復(fù)雜；二是未界定“全覆蓋”的內(nèi)涵；三是績效評價指標(biāo)體系框架中權(quán)重設(shè)置不合理，輕重不分；四是未重視績效評價結(jié)果應(yīng)用，未設(shè)立責(zé)任追究機制。具體如下。

（一）績效評價重自評輕調(diào)查

一般而言，按照10號文的規(guī)定，預(yù)算績效評價包括以下幾種：行政事業(yè)單位自評、行政事業(yè)單位部門評價和財政評價等。其中，行政事業(yè)單位自評指對部門本級和下屬單位對由財政批復(fù)的項目，和績效目標(biāo)完成情況實施自身評價；行政事業(yè)單位部門評價是部門根據(jù)10號文的相關(guān)要求，運用共性指標(biāo)框架體系和個性化的指標(biāo)體系、行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)的方法， 延伸對于本部門的重點項目組織開展的績效評價；財政評價是財政部門對于行政事業(yè)單位的項目組織開展的績效評價。三類評價對象基本相同，但實施評價主體不同。

目前的普遍現(xiàn)狀是，大部分行政事業(yè)單位由財務(wù)科室執(zhí)行自評、部門評價占比較少，少數(shù)項目由財政安排作為外部評價實施。基本形成了以自評為主體的績效評價類型體系，而自評的專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和示范效應(yīng)遠遠達不到文件的要求。體現(xiàn)在行政事業(yè)單位對自評工作重視不夠。部分行政事業(yè)單位未按要求組織開展自評工作，評價流于形式，未實質(zhì)性地開展績效自評工作。此外，“績效自評報告”或“績效自評表”質(zhì)量不佳。存在反映內(nèi)容不充分、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)、項目績效目標(biāo)主觀性描述或答非所問、目標(biāo)完成情況反映籠統(tǒng)等問題，自評工作程序不夠到位。

（二）績效評價指標(biāo)體系權(quán)重分配不合理

績效評價指標(biāo)的權(quán)重代表了績效的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)在不同類型的評價中原則和依據(jù)不同，比如行政事業(yè)單位自評報告中指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計主次不分。通常的做法是項目支出預(yù)算執(zhí)行率為10%，其他結(jié)果類的效益類指標(biāo)權(quán)重包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)不低于80%，服務(wù)對象滿意度指標(biāo)為10%。但實際工作中，并未突出上述要求，表現(xiàn)為以下問題：一是行政事業(yè)單位自評指標(biāo)中預(yù)算執(zhí)行率遠低于10%、產(chǎn)出和效益兩大指標(biāo)權(quán)重超過90%或以上、而服務(wù)對象滿意度指標(biāo)往往很少設(shè)置。服務(wù)對象滿意度問卷調(diào)查不敢實施，不愿實施，反映了行政事業(yè)單位對于項目支出缺少取信于民的一種自信。二是財政和部門評價指標(biāo)的權(quán)重，未突出結(jié)果導(dǎo)向，對于項目支出實施期間的績效評價集體決策意識不強，偏重于項目實施和一味完成任務(wù)，對于項目實施后的評價注重產(chǎn)出而忽視效益。因此，在權(quán)重設(shè)置上表現(xiàn)為過程占比高、產(chǎn)出占比重，在決策和效益權(quán)重設(shè)置上響應(yīng)相應(yīng)的指標(biāo)設(shè)置難以量化，直指項目的本質(zhì)與核心，導(dǎo)致權(quán)重結(jié)構(gòu)不合理。

（三）績效評價結(jié)果應(yīng)用重視不夠

行政事業(yè)單位應(yīng)將各類績效評價報告反映的結(jié)果報送本級財政部門，以此為依據(jù)和參考，作為行政事業(yè)單位下年度或以后年度安排預(yù)算支出總額、完善項目支出政策和決策參考，改進和提升項目高質(zhì)量管理的重要依據(jù)。從績效評價原理上分析，績效評價結(jié)果應(yīng)用是整個績效評價全過程鏈條上的最重要環(huán)節(jié)，也是整個績效評價活動的落腳點，是下一步財政部門精細(xì)化編制預(yù)算的指引。原則上，按照10號文的要求，行政事業(yè)單位對績效評價結(jié)果評價的等級，如果評價為優(yōu)和良，應(yīng)予以支持；如果評價等級為中和差，必須要完善政策、改進管理，根據(jù)情況核減預(yù)算。從執(zhí)行要求方面，如不進行整改或整改不到位，還應(yīng)整改到位后再予以安排預(yù)算。

行政事業(yè)單位在項目決策、過程管理和安排預(yù)算時，往往是先定項目，再安排預(yù)算，而很少考慮資金來源，通常以為財政能足額支付，所以對于項目執(zhí)行的意識缺乏重視，績效結(jié)果應(yīng)用被擱置。如部分行政事業(yè)單位在制訂項目實施工作方案時，未參考績效結(jié)果的建議，對項目執(zhí)行的各項要求認(rèn)識不足，時間節(jié)點或進度要求不準(zhǔn)、不具體，人員也不到位；部分行政事業(yè)單位將評價結(jié)果反饋的時間，安排在評價工作完成后，而不是事中事后的持續(xù)跟進和不斷加強。另外，行政事業(yè)單位在設(shè)定項目績效目標(biāo)時，往往不知所措，或者將績效目標(biāo)定的過于宏觀，而績效指標(biāo)難以量化，最終形成了績效評價結(jié)果反饋不及時、沒有及時向社會公開并接受監(jiān)督，也沒有運用到績效目標(biāo)的設(shè)定中。上述問題形成的原因在于，一方面機制上對行政事業(yè)單位項目支出低效無效，對于造成重大損失的相關(guān)責(zé)任人沒有追責(zé)問責(zé)；另一方面對行政事業(yè)單位的資金使用部門和個人的違法行為也難以追究責(zé)任，責(zé)任虛設(shè)形成結(jié)果應(yīng)用無法落實。

二、行政事業(yè)單位優(yōu)化績效評價的對策

（一）加強滿意度調(diào)查，構(gòu)建全覆蓋多類型的評價結(jié)構(gòu)

行政事業(yè)單位應(yīng)正確認(rèn)識滿意度調(diào)查在績效評價工作中的價值。將問卷調(diào)查情況作為績效評價的依據(jù)，提高在績效評價指標(biāo)體系中的權(quán)重，從而從外部形成有效的壓力傳導(dǎo)機制，不僅可以完善行政事業(yè)單位管理制度，更能充分調(diào)動行政事業(yè)單位的工作積極性和主動性，進而促進行政事業(yè)單位管理水平的提高，提升自評報告的質(zhì)量。

在行政事業(yè)單位內(nèi)部充分自評的基礎(chǔ)上，提升外部評價的示范和引導(dǎo)價值，形成全覆蓋多類型立體的評價結(jié)構(gòu)，有利于績效理念的充分落地和貫徹。如可以選擇一些地區(qū)的重點行業(yè)試點先行，因地制宜探索績效評價新形式，對評價方法和評價路徑不斷探索和總結(jié)有效的渠道和創(chuàng)新之路。結(jié)合行政事業(yè)單位所在地的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、績效評價工作開展情況等因素，重點選取與企業(yè)和群眾密切相關(guān)、資金量較大且跨周期、社會關(guān)注度高的項目等開展重點評價。同時要加強財政部門對行政事業(yè)單位的績效評價組織和領(lǐng)導(dǎo)。財政部門要對本地區(qū)和關(guān)鍵行政事業(yè)單位的績效評價工作統(tǒng)籌規(guī)劃、周密部署，形成工作方案，明確工作目標(biāo)、要求和具體措施，為有效開展評價工作提供制度保障。

（二）合理分配績效評價指標(biāo)權(quán)重

在設(shè)定績效目標(biāo)后，應(yīng)細(xì)化分解績效指標(biāo)，并選取其中的重點和關(guān)鍵因素科學(xué)設(shè)置權(quán)重。具體設(shè)置應(yīng)遵循如下基本原則：首先，系統(tǒng)優(yōu)化原則。確定權(quán)重時，應(yīng)當(dāng)把整體最優(yōu)作為出發(fā)點和追求的目標(biāo)，整體最優(yōu)指結(jié)構(gòu)合理，重點突出，而不能平均分配分值，主次不分，更不能片面強調(diào)某個指標(biāo)，在實際工作中應(yīng)使每個指標(biāo)發(fā)揮其應(yīng)有的價值和作用。其次，主觀意圖與客觀實際相結(jié)合的原則。權(quán)重人為因素較多，實際情況往往與人們的主觀意愿不完全一致， 應(yīng)結(jié)合起來分配。最后，民主與集中相結(jié)合的原則。權(quán)重設(shè)置需要實行行政事業(yè)單位集體決策的原則， 集中專業(yè)人員和崗位負(fù)責(zé)人員的意見并互相補充， 并形成統(tǒng)一的可執(zhí)行方案，以杜絕個別人或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識和處理問題的局限性和片面性。

（三）加強結(jié)果應(yīng)用，健全激勵約束機制

結(jié)果應(yīng)用的好壞來自兩大因素，其一為行政事業(yè)單位績效評價報告質(zhì)量的高低，其二為預(yù)算部門各種干擾和阻力。一般而言，凡是涉及壓減預(yù)算的行政事業(yè)單位阻力較大，而對于政策方面的完善和管理的提升則阻力較小。加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)從破除上述兩大因素著力。具體措施是，不斷完善績效評價報告質(zhì)量管控措施和實施方案，健全激勵約束機制，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進度實施評價，要實施“雙監(jiān)控”，從過程上達到控制，具體包括預(yù)算執(zhí)行過程中對各類偏差在監(jiān)控環(huán)節(jié)應(yīng)即時整改，糾正項目政策和項目實施中存在的管理疏漏和目標(biāo)偏移，從而確保資金使用安全高效。

三、結(jié)束語

項目支出績效評價出現(xiàn)的問題，應(yīng)是發(fā)展中的問題，從治理水平和治理能力現(xiàn)代化要求方面，隨著績效評價標(biāo)準(zhǔn)、制度體系、監(jiān)督等不斷加強，項目支出績效評價一定會走出一條具有中國特色的治理之路，助力行政事業(yè)單位更好地履行公共職能。