治理現代化視域下高校學生申訴制度的功能定位及反思

楊艷飛

（南京工程學院紀委審查調查處，江蘇 南京 211167）

自20世紀90年代末“田某訴某科技大學案”（以下簡稱“田某案”）、“劉某文訴某大學案”開始，20年來我國高校與學生的法律關系逐漸從傳統的特別權力關系向修正的特別權力關系演變。司法對高校教育糾紛的有限介入，引發了司法實務界和教育法學界對司法審查、大學自治、學生權利保護之間的復雜關系展開了持久而深入的研究。在司法判例和理論研究的雙輪推動下，《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱“《規定》”）自1990年頒布以來先后經過2005年和2017年兩次修訂。從修訂內容可以發現，“公立高等學校學生管理規則系統表現出更加重視學生權益保障與大學自治平衡的趨勢”[1]，“由側重于維護高等學校的管理秩序，轉為強調維護學校依法有效實施管理和維護學生合法權益之間的平衡”[2]。作為高校學生管理規則系統重要組成部分的學生申訴制度，成為我們觀察這一平衡轉向的重要窗口，其功能定位和價值旨趣也有必要在“注重平衡保護原則”的現代語境下進行理論上的重新考量。

“行政法意義上的申訴，是遭受國家行政機關或者公共機構違法或者不當處理的當事人，向國家機關陳述事實和理由并要求給予法律救濟的活動”[3]。具體到高等教育領域，高校學生申訴制度的法理基礎可溯源至《中華人民共和國憲法》第四十一條賦予公民的申訴權，一般是指高校學生在接受教育管理過程中，對學校給予的處理或處分決定不服，或認為學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，依照法定程序向有關部門提出復查申請并要求作出相應處理決定的非訴訟性權利救濟機制。根據受理學生申訴部門的不同，高校學生申訴又分為校內申訴和校外申訴，校內申訴的受理部門是學生申訴處理委員會，校外申訴的受理部門是學校所在地省級教育行政部門。如無特別說明，本文所指的高校學生申訴制度僅指高校學生校內申訴制度。

一、一種流行的說法：保護學生權利

我國學者對高校學生申訴制度的研究大多遵循“制度功能—現實困境—域外經驗—完善路徑”的理論進路而展開。盡管眾多學者從申訴機構、受理范圍、申訴程序、申訴機構權力、與其他糾紛解決機制的銜接等方面提出了諸多完善建議，并且部分建議也在2017年《規定》中獲得制度性回應，但從實踐運行來看，高校學生申訴制度并未真正發揮出其理想的糾紛解決效果。這導致高校治理行為與《規定》執行之間似乎呈現出一種良性互動困局：一方面《規定》對學生申訴制度的規定過于原則、抽象、缺乏可操作性，給高校預留了足夠的制度創新空間；另一方面高校對學生申訴制度在提升辦學自主能力方面缺乏清晰認知，沒有主動完善學生申訴制度等內部自我管理、自我監督機制的動力，使高校學生申訴制度形同虛設。筆者認為，出現良性互動困局既不能歸咎于《規則》的抽象，也不能譴責高校缺乏動力，我們長期以來對高校學生申訴制度的功能定位存在的認識偏差或許是這種困局出現的理論根源。

在早期關于高校學生申訴制度的研究中，有學者在分析學生申訴制度對構建和諧高校的價值時已經注意到高校對學生申訴的處理權是高校自治權的一項重要內容，“學生申訴制度尊重和維護了高校的自治權與學生的合法權利，盡力實現公共權力與公民權利的相互平衡”[4]。另有學者在闡述學生申訴制度的優勢時也認識到“從高校管理活動自身的性質來看，校內申訴制度更能體現尊重高等學校的大學自治權”[5]。還有學者在分析學生申訴制度的法理基礎時指出：“建立完善的學生申訴制度，就是要尋求學校自治與司法干預的平衡，并且在學校自治與司法干預的平衡中，有效保障高等學校在校學生的合法權益”[6]。

早期的理論體認雖然只是從申訴制度的價值、優勢或法理基礎等角度來推演，沒有形成對學生申訴制度功能的系統認知，但其中蘊含的維護高校自主權的內在邏輯為我們定位學生申訴制度的功能提供了精準視角。但遺憾的是，上述理論體認并未在學生申訴制度功能被正式建構時得到后來者的繼承和堅持。有學者指出，以制度功能為分析主題，相關理論研究者和管理實踐者對高校學生申訴制度功能的論證基本形成了相對統一的意見，認為該制度的功能主要有二：“一是權利救濟，二是權力監督”[7]，即保護學生合法權利和監督高校教育管理權行使，并在此基礎上提出制度修正的路徑選擇。后來的學者基本沿襲了權利救濟和權力監督的功能定位，并且越來越突出高校學生申訴制度的權利救濟或保護功能。吳永明在其專著《當代高校學生申訴制度探析》一書中指出建立學生申訴制度應注重同時發揮其“權利救濟”與“權力監督”之功能。張慶旭則在《理論邏輯與實務設計：高校學生申訴制度研究》一書中從學生申訴制度的理論邏輯起點出發，單方面探析了學生申訴制度的“權利救濟”功能[8]。新近研究在依法治校語境下對高校學生申訴制度的功能歸結為四個方面：即“學生受教育權保護和救濟功能；維護校園法律秩序、化解學生與學校沖突；整合教育行政的步調、維系教育行政的一致性；減輕教育行政復議和教育行政訴訟的負擔”[9]。

按照法權分析方法，“法權即權利—權力統一體是包括憲法學在內的全部法學理論的核心范疇，應成為法學的獨立分析單元。”[10]學者們把高校學生申訴制度的功能定位于“權利救濟”與“權力監督”，有效呈現了法律制度和法律關系的核心要素，幫助我們極力接近了高校學生申訴制度的本質特征。盡管學者們的研究視角、邏輯起點以及語言表達略有差異，但毫無疑問，“保護學生權利”作為高校學生申訴制度的核心功能之一已經得到了學界的一致肯定。這種理論表達是教育行政法學基礎理論的現代演進在教育行政法治領域的具體體現，精準把握了權利保障的行政法規范的本質特征，積極回應了學生主體意識覺醒下的權利保護訴求，構成了我們認知高校學生申訴制度作為權益保護機制的邏輯起點。

但“權利保護”是任何權利救濟機制的應然功能，權力監督也只是權利救濟的內在要求和自然邏輯延伸，兩者其實是一個硬幣的兩面。公法上的權利救濟機制本質上就是通過對權力的制約和監督來達到權利保護的終極目標，因此不宜把“權力監督”定位于高校學生申訴制度的基本功能。但如果把其功能僅僅定位于“保護學生權利”，顯然只關注到其作為一般性權利救濟機制的共性特征，而忽視了其作為高校這一復雜組織系統內部的糾紛解決機制所具有的特殊功能。因此我們有必要通過對高效學生申訴制度生長背景的考察來對其在立法本意上的功能實現理性把握。

二、高校學生申訴制度生長史考察：自治與法治的博弈

高校學生申訴制度的雛形初現于1990年原國家教委制定的《規定》第六十四條。但由于規定過于原則、抽象，缺乏實踐上的技術操作規范，致使申訴制度并未發揮實際作用。2005年教育部對《規定》進行修訂，從申訴機構、申訴受理范圍、申訴時效、申訴程序等方面初步構建了高校學生申訴機制模型，標志著我國高校學生申訴制度的正式形成。

進入新時代，“面對大學自治尚不成熟的現實，加之弱勢司法的格局”[11]，2017年《規定》對高校自主權進一步落實和高校學生的權利保護訴求都進行了積極回應。《規定》設“學生申訴”專章分7條對高校學生申訴制度作出進一步完善，為高校學生申訴機制的創新發展提供了法律基礎。但僅依據制度文本的變遷尚不能有效把握高校學生申訴制度功能的立法本意，在教育法律制度的完善與變革、權利意識的覺醒與興起、司法審查的能動與節制、高校對辦學自主權的堅守等錯綜交織的宏觀視野下，考察高校學生申訴制度生長背景或許能再現制度功能的真實圖景。

1998年發生的“田某案”實現了權利覺醒與制度完善背景下的司法突破，毫無疑問成了中國教育行政訴訟領域的“馬伯里案”。該案的法治意義不僅僅是法院支持了原告的訴訟請求，更在于法院突破傳統的特別權力關系桎梏，通過創造性地運用正當程序原則開啟了司法審查介入高校教育糾紛的大門，并確立了“違規類學位授予糾紛的全面審查模式”[12]，激勵著越來越多的高校學子通過行政訴訟維護自己的合法權利。此后的二十余年，對教育行政糾紛司法審查的研究一直是我國教育行政法治的主線之一，這方面的學術爭鳴主要圍繞兩大議題而展開，即：高校能否成為行政訴訟的適格被告；司法審查介入到何種廣度和深度才能有效處理好高校辦學自主權和學生權利的沖突與平衡。

關于高校能否成為行政訴訟的適格被告問題，自“田某案”開始法院就借助“法律、法規授權的組織”概念把高校納入行政訴訟被告范疇，此后一直沒有實質性變化。司法實踐之所以作出這樣的理論選擇，主要是因為《中華人民共和國行政訴訟法》規定的適格被告只有“行政機關”和“法律、法規授權的組織”，高校不是行政機關，只能從法律、法規授權的組織這個角度就近尋求法理支撐。把授權理論作為高校行政訴訟適格被告的司法判斷，雖然在司法實踐上實現突破把高校納入行政訴訟被告范圍，但在法理上一直飽受質疑。盡管有學者從公共職能理論、公務法人理論等角度嘗試解決高校的法律性質和行政訴訟被告資格問題，但立法層面的回應仍顯不足。在司法實踐中，授權理論導致很多類型的教育行政糾紛被排除于司法審查范圍之外，這嚴重影響了學生對司法救濟權的平等享有和對權利保護期待的順利達成。

關于對高校教育糾紛的司法審查范圍問題，比高校行政訴訟被告資格問題的討論更為深入。“田某案”前的很長一段時期，受傳統的特別權力關系理論影響，理論與實務中經常把高校與學生之間的關系認定一種特別權力關系，從而把高校行政糾紛排除在司法審查范圍之外。雖然我國學者努力推動把“重要性理論”引入教育行政訴訟領域，以此來擴大司法審查教育行政糾紛的范圍，但在司法實踐中可以明顯看到，法院受案范圍仍堅守于引起學生身份取得和喪失的基礎關系領域之內，而其他損害學生人身權、財產權等基本權利的事項不被認為屬于“重大權益”而納入行政訴訟受案范圍。即使在司法可以介入的教育糾紛案件中，在司法審查的縱向范圍即審查的深度上，法院仍表達出高度的謙抑與節制。對高校辦學自主權過于尊重與謙抑的司法審查態度并未呈現出研究者們期待的理想圖景，無疑也會影響學生對司法之于權利保護的意義判斷和信任程度。

三、治理現代化視域下的制度功能：維護高校辦學自主權

通過上述在宏觀視野下考察高校學生申訴制度生長背景，可以洞見：高校學生申訴制度是在司法介入高校教育糾紛背景下，在學生權利與高校辦學自主權的話語沖突與平衡的過程中逐漸發展和完善起來的。從這個意義上來說，高校學生申訴制度與一般的權利救濟機制一樣，是一種學生權利保護機制，發揮著保護學生權利的功能；同時該制度作為享有辦學自主權的高校內部的一種糾紛解決機制，發揮著維護高校辦學自主權的功能。對于權利保護功能，學者們的討論已經足夠深入，但對于維護高校辦學自主權的功能認知，還有待進一步深化。

擴大和落實高校辦學自主權已經成為新時代深化高等教育綜合改革的核心議題之一，也是高等教育研究的熱點。當下，“政策、立法、高校辦學章程共同關照高校自主權的落實問題”[13]，政策推進高校自主權的發展、立法確立高校自主權的主體和內容、高校章程落實辦學自主權已經成為我國高校辦學自主權發展的三種主要方式。在擴大和落實高校辦學自主權的過程中，不管是把高校辦學自主權定性為政府權力的下放，還是定性為大學作為學術性組織的內在本質屬性，高校自主權的擴大和落實根本上都要回歸到高校自身在不斷自我覺醒中提升權利能力和行為能力。《中華人民共和國高等教育法》（下稱《高等教育法》）確立了高校法人主體地位，第三十二至三十八條又從招生、學科設置、科研、對外合作交流等七個方面明確了高校辦學自主權，但并沒有明確規定糾紛解決自主權。《規定》在2005年和2017年修訂時建立和完善高校學生申訴制度，雖然在立法目的上并沒有在規范上表達出維護高校辦學自主權的功能，但“教育申訴制度即是大學糾紛解決自主權的體現，應該珍惜和利用該制度，以維護和推進大學自治”[14]。高校對學生申訴制度進行建構和運用的過程，實質上就是對辦學自主權的貫徹和落實的過程，我們要從保護學生權利和維護高校辦學自主權的雙重視野下來把握高校學生申訴制度的功能。

理解高校學生申訴制度對高校辦學自主權的維護功能，至少可以從以下兩點進一步加深認識。一方面，高校糾紛解決權是高校辦學自主權的有機組成部分。高校辦學自主權以《高等教育法》的明確規定為依據，但必須通過高校具體的學術和行政行為得以具體化。從性質上來說，高校辦學自主權不同于國家的行政權，其對內部的教師、學生而言屬于社會公權力。“從自治權的分立和運行來看，大學自治權可以分為立法權、行政權和監督權”[15]，而自治監督權實質上就是高校通過建立客觀中立的糾紛解決機制來裁決自主管理過程中發生的內部糾紛，糾紛解決權是高校自主管理權的自然延伸。因此，作為糾紛解決權實施載體的高校學生申訴制度，理應成為高校辦學自主權的有機組成部分。另一方面，高校糾紛解決權是高校辦學自主權的重要保障。基于高校教育糾紛的特殊性和高校知識生產的專業性，行政、司法等外部力量的直接介入不僅增加了學生與高校的對抗，也不利于對高校辦學規律的尊重。高校學生申訴制度建立在承認和尊重高校糾紛解決自主權的基礎上，作為先于行政申訴和司法審查的選擇性機制得到肯定，能充分顯示出對高校辦學自主權的尊重和保障。

在理論定位上，將高校學生申訴制度的功能定位于保護學生權利和維護高校辦學自主權是對高校學生申訴制度立法本意的理性把握。充分認識高校學生申訴制度對于維護高校辦學自主權的制度功能，將有利于激發高校構建內部糾紛解決機制的動力，在保護學生權利的同時進一步擴大和落實辦學自主權。國家政策和法律已經釋放出擴大和落實高校辦學自主權的強烈信號，“落實高等學校在學生管理上的自主權是《規定》修訂的總基調”[3]，就治理主體而言，“大學治理現代化的本質是國家領導與社會協同下的大學自治”[16]，即自主辦學。高校應趁著政策和法律的“東風”，在按照《規定》要求制定、健全自身相關規定的同時，進一步完善學生校內申訴制度，牢牢把握高校教育糾紛解決權，有效實現高校治理行為與國家政策、法律的良性互動，促進自主權的不斷落實，推進大學治理體系和治理能力現代化進程。