國家治理現代化視域中調查研究的困境與突破

李勝超

（青島科技大學馬克思主義學院 山東 青島 266061）

習近平總書記指出：“中國有13億人口，治理不易，光是把情況了解清楚就不易。”[1]空間與人口規模的龐大，決定了我國國家治理的難度，影響了國家治理的有效性。2019年10月31日，十九屆四中全會全面吹響推進國家治理能力和治理體系現代化的號角。

國家治理能力和治理體系是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，關系到經濟、政治、文化、社會、生態文明等各方面制度。人民群眾是推動歷史發展、推進國家治理現代化的動力源泉，調查研究是人民群眾與國家治理現代化有效溝通的“連通器”。推進國家治理現代化的進程中，調查研究可以把國家治理中隱藏的深層次問題和矛盾搞清搞透，把經濟、政治、文化、社會、生態文明等工作做實做好，形成黨與人民群眾之間的有效通路。調查研究是中國共產黨的優秀傳統和思想共識，但傳統不等于優勢，認同不等于擅長，在國家治理現代化中做好調查研究并不容易，如何突破既有困境是一個值得探討的課題。

一、功能：國家治理現代化中加強調查研究的價值理路

新時期以來，習近平多次強調調查研究的價值，形成“謀事之基、成事之道”等重要論述。推進國家治理現代化背景下，調查研究成為關乎黨的事業成功與否的重大問題，成為不斷推進事業向前發展的深厚基礎和客觀規律。

國家治理現代化中加強調查研究的價值內涵包括兩方面：

1.調查研究是提高黨的執政能力的新要求

目前，中國處于中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的歷史交匯期，辦好中國的事情，關鍵在黨。新時代，我國面臨的問題更加復雜多變，國家治理的形勢更加嚴峻，調查研究成為黨迎接挑戰的重要法寶。在國家治理現代化過程中，需要多向調查研究要答案、要方法，提高調查研究的價值增量，鞏固調查研究在國家治理現代化中的重要地位。以全面建成小康社會為例，從實踐維度看，要經得起時間和實踐的檢驗、得到群眾的普遍認同不易，必須實打實、真對真；從目標維度看，全面建成小康社會的實現不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。發展不平衡不充分的矛盾沒有解決，在國家治理現代化過程中，勢必會出現問題交織、困難重疊的現象。通過調查研究可以提高黨的執政能力，找出國家治理中的熱點、痛點、難點、堵點，及時發現苗頭性、傾向性的重大問題，減少矛盾風險的累積。

2.調查研究是一以貫之群眾路線的有力工具

調查研究工作本質上就是群眾工作。中國共產黨的一切工作，其本質皆在于“以人民的幸福為最高標尺”。習近平總書記指出：“調查研究是一個聯系群眾、為民辦事的過程。通過深入基層、深入實際、深入群眾，我們可以了解群眾在想什么、盼什么、最需要我們黨委、政府干什么。”[2]在國家治理現代化過程，要不斷深入開展科學、細致、系統的調查研究，時刻關注群眾所需與所盼，才能使各項決策充分匯民智、表民意、順民愿，真正得到人民群眾的擁護和支持。“民心是最大的政治”。要堅持深化調查研究，在健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系[3]中量力而行，在滿足人民日益增長的美好生活需要的實踐中提出新思路、新方法、新措施，真正貫徹以人民為中心的發展思想，真正在國家治理現代化中謀民生之利、解民生之憂。

二、困境：認知、能力、制度多重因素交互影響的復合產物

推進國家治理現代化實踐過程，受傳統慣性和形勢變化等因素的合力影響，調查研究在融入與服務國家治理現代化中產生認知型、能力型、制度型等多重困境，影響了調查研究在國家治理中的效度。

1.認知型困境：調查研究的根源困境

認知在調查研究中連接想與不想、重要與不重要兩對關系。在推進國家治理現代化實踐中存在一些意識不到位而忽視調研工作的現象，多做實事少調研甚至不調研的想法造成了為人民服務與調研的對立。一是受調研過時論、信息爆炸論等思潮影響，認為現代信息與通信技術快速發展、社會分工高度發達的今天，調查研究工作可有可無。不可否認，“當今時代信息手段十分發達，利用信息工具了解和掌握情況也是一種方式，而且是越來越重要的方式，但不管通信手段多么發達，有多少了解情況的渠道，都不能替代親自深入實際、深入基層、深入群眾的實地調查研究。”[4]二是認為從事工作多年、情況了如指掌，對出現的新問題缺乏應對，憑經驗辦事，造成了經驗與現實、初衷與結果的對立。“共產黨正確而不動搖的斗爭策略，絕不是少數人坐在房子里能夠產生的，它是要在群眾的斗爭過程中才能產生的。”[5]認識到調查研究的重要性，真正沉下去、實起來才能把基層的情況搞清楚，把百姓的愿望搞明白，對癥下藥解決問題。因此，在國家治理現代化過程中，結合階段特點，深入實際調查研究是解決問題的必要環節。

2.能力型困境：調查研究的現實困境

能力在調查研究中連接能與不能、好與不好兩對關系，在國家治理現代化過程中，黨十分重視調查研究。由于歷史和現實原因，個人在調研方面出現能力短板，主要表現為資料收集整理、研究方法選擇缺乏技巧為代表的顯性能力短板和不會共情為代表的隱形能力短板。在資料收集與整理方面，馬克思主義認為，客觀事物的存在不以人的意志為轉移。有些干部在調研中，用客觀存在去迎合主觀意識，人為任意剪裁收集的資料，由此造成錯誤的決策。在研究方法方面，方法運用單一且缺乏靈活性。調研方法的選擇拘泥于某一種或幾種“老方法”，造成了方法依賴，缺乏調研方法的組合能力，也不能有效地進行方法創新。在調查過程不共情方面，與人民群眾不共情，自然和人民群眾不會產生共鳴。雖身至但無心入，在人民群眾面前用官腔、說官話、講排場、秀工作，不能熟練掌握轉換語言體系，與人民群眾產生距離感，影響和人民群眾真交流、真交際、真交融的效果，無法真正實現與人民群眾心連心。

3.制度型困境：調查研究的直接困境

制度作為一種政治性工具，具有動員、組織和整合能力。從國家治理現代化視角看，制度優勢可以更好地轉化為國家治理效能。因此，調查研究的制度化建設是不可或缺的關鍵環節。改革開放以來，黨在制度建設方面取得重大進展，對于調查研究工作，一方面，國家出臺了一些專門性制度，但制度相對分散，呈現數量少、針對性弱的局面，沒有生成一系列嚴密的制度體系，無法形成制度合力保障調查研究有效進行；另一方面，制度執行缺乏監督，導致制度執行力不足。制度一旦制定，就必須嚴格執行，否則就會變成“稻草人”“橡皮筋”。有些地區、有些領導在制度執行中做選擇、搞變通、打折扣，造成有令不行、有禁不止、陽奉陰違等現象，使制度應然層面和實然層面斷層分離。此外，作為制度建設的短板，多部門參與的聯合調查制度建設有待加強。在現有的聯合調查研究中出現部門錯位、越位和缺位的現象，造成了部門之間合作不暢和應對協同性較差的現狀，影響了調查研究目標的實現。

三、突破：國家治理現代化中加強調查研究的實踐路向

調查研究是認識基層社會的“探測器”，也是防范化解重大風險的“避雷針”。在國家治理現代化過程中，以習近平同志為核心黨的領導集體繼承和發揚了調查研究的優良傳統。在新的國家治理現代化實踐中了解新情況、解決新問題需要突破調查研究的既有困境，把調查研究的創新成果融入國家治理現代化進程。

堅持調查與研究的統一，是突破調查研究困境的基本途徑。在調查研究中，要注意結合兩個有機統一，即調查與研究的有機統一、調查研究與解決問題的有機統一。調查過程中要對調查研究的重要性提高認識、凝聚共識，避免“坐在辦公室里都是問題”的狀況，要撲下身子下沉到一線、拜人民為師，向人民學習。在調查過程中轉換工作視角，深入掌握情況，發現基層的真正問題。在研究過程中，要在調查的基礎上不斷細致系統地思考，總結正反兩方面的經驗，綜合分析調查過程中收集整理的材料，力求找到解決問題的正確方法。堅持問題導向，善于發展問題和分析問題。在縱向上分析問題如何形成、怎么積累；在橫向上找準參照系，找出差距、補弱點，找出破解之路、治理之策。在調查與研究的基礎上，要抓好問題方案的貫徹落實。衡量調查研究搞得好壞關鍵，要看調研成果是否運用得當，看能不能解決群眾所需與所盼的現實問題。因此，只有把握兩個有機統一，才能下好國家治理現代化的先手棋。

堅持方法和藝術的統一，是突破調查研究困境的重要抓手。“沒有調查就沒有發言權，不做正確的調查同樣沒有發言權”[6]，強調方法與藝術相統一的重要性。在方法層面，一方面，要堅持問題導向，具體問題具體分析，根據調研的主題和內容選擇不同層次、類型的調查方法；另一方面，要堅持傳統方法和現代手段的有機統一，發揮多種調查方法的同向合力，打出一套集專家訪談、座談調研、問卷調查、個別訪談等方式的組合拳。同時將互聯網、大數據、人工智能等現代技術手段融入其中，避免方法層面的創而不新。在藝術層面，一方面，藝術建立在方法運用正確、恰當的基礎上，要對基層生活有足夠的知識儲備，成為基層生活的“行家里手”。要求我們能夠熟練切換語言體系，用老百姓的方式和老百姓說話，不要說官話、說虛話、說套話。調查者與被調查者都是具有真實情感的人，問卷的設計、提問方式的委婉都無法代替情感上的交流與共鳴。實現共情與共鳴才能真正做人民群眾的明白人、貼心人，有效提高調查研究水平。另一方面，調查研究的藝術性體現于“時”“勢”“事”的有機統一。馬克思主義普遍聯系的觀點認為，一個事件的出現都有特定的深層次原因和背景，它的出現也會導致與之相聯系事情的改變。在調查研究中，要對事情進行關聯性分析，充分了解事情的上情、下情、內情、外情，充分把握“時”，順應“勢”，才能把“事”分析到位。

完善調查研究的制度化建設是調查研究困境的直接突破口。從歷史來看，我們黨的調查研究非常重視制度方面的建設[7]，出臺了一攬子制度，在“使調查研究真正成為各級領導干部自覺的經常性活動”[8]的過程中做出了貢獻。隨著國內外形勢的變化需要做出修改和完善，用制度創新倒逼調查研究水平的提升。回顧過去，黨出臺了許多專門性制度，例如決策調研論證制度、領導機關領導干部的調研工作制度和領導干部的聯系點制度三大制度，豐富了調查研究的制度化實踐，但在國家治理現代化背景下，調查研究的制度化建設仍然存在不足。一方面，需要增加和細化調查研究工作的制度性文件，提高調查研究制度的針對性和時效性。另一方面，需要把制度執行和問責監督一以貫穿于調查研究全過程，建立源頭預防、過程控制和責任追究有機貫通的合力機制，確保制度的權威性與高效性，達到良法保證善治的要求。此外，部門聯合調查制度建設是未來調查研究制度建設的重點。隨著問題、矛盾的復雜性與多變性，部門聯合調查研究將成為制度建設的一個新趨勢。因此，要積極借鑒國內外部門聯合調查的有益經驗，探索出一條部門間聯合調查的新路，形成統一領導、快速反應、有序高效的聯合調查機制，為國家治理現代化中的調查研究搶占制高點。

在推進國家治理現代化過程中，我國賦予了調查研究新的任務和使命。從時間維度看，調查研究的對象、內容、手段在不斷發生變化。從空間維度看，我國幅員遼闊、人口眾多，各個地區的經濟、政治、文化、生態文明建設都離不開調查研究的參與。因此，發揮調查研究在國家治理現代化中的優勢和價值，是國家治理現代化往縱深推進的重要一步。